城市規(guī)劃師輔導之城鄉(xiāng)規(guī)劃行政法學基礎(chǔ)(8)

　　3.行政行為的效力

　　行政行為的效力，是指行政行為一旦成立，便對行政主體和行政相對人所產(chǎn)生的法律上的效果和作用，表現(xiàn)為一定的法律約束力與強制力。

　　確定力。有效成立的行政行為具有不可變更力，即非依法不得隨意變更、撤銷。行政主體非依法定理由和程序不得隨意變更行為的內(nèi)容，或者就同一事項重新作出行政行為。行政相對人不得否認行政行為的內(nèi)容，隨意改變行政行為的內(nèi)容。要求改變行政行為必須依法提出申請。

　　拘束力。行政行為成立后，其內(nèi)容對行政主體和行政相對人產(chǎn)生的法律上的約束力。對于行政相對方，必須嚴格遵守、服從已經(jīng)生效的行政行為;否則將承擔相應的法律后果。對于行政主體，行政行為未被依法撤銷、變更之前，負有執(zhí)行該行政行為的義務，任何機關(guān)或者公務員不能干預這種執(zhí)行;都要受到該行政行為的約束。

　　執(zhí)行力。行政行為生效后，行政主體依法有權(quán)采取一定的手段，使行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)的效力。當行政相對人不履行法定義務時，行政機關(guān)可以依法強制其履行該義務。這種行政強制執(zhí)行是行政機關(guān)依職權(quán)所作的執(zhí)法行為，不需要事先得到法院的判決。這種執(zhí)行力又稱“自行執(zhí)行力”。但是，自行執(zhí)行力并不是所有的行政行為都必須強制執(zhí)行，如：行政許可行為，行政處罰中的警告行為。一般而言，行政行為只是在行政性對方拒不履行義務的情況下，行政行為才需要強制執(zhí)行。

　　多數(shù)情況下行政行為成立、生效后應立即執(zhí)行，但并不是都立即執(zhí)行。也有一些例外情況，如法律規(guī)定的暫緩執(zhí)行的行為;行政主體不具備強制執(zhí)行手段，須要申請人民法院強制執(zhí)行等。

　　公定力。行政行為在沒有被有權(quán)機關(guān)宣布違法或無效之前，即使不符合法定條件，仍然視為有效，并對任何人都具有法律約束力，也就是說，無論合法還是違法，都推定合法有效。

　　4.行政行為的成立與合法要件

　　行政行為生效的前提條件是行政行為的成立。一個行政行為只有具備法定要件，才能有效成立，才是合法的。一般行政行為的生效規(guī)則是：

　　(1)即時生效，行政行為一經(jīng)作出即具有效力，對相對方立即生效;

　　(2)受領(lǐng)生效，行政行為須為被相對方受領(lǐng)才開始生效。受領(lǐng)，即接受、領(lǐng)會，是指行政機關(guān)須將行政行為告知相對方，為相對方所接受，一般采用送達的方式;

　　(3)告知生效，行政機關(guān)將行政行為的內(nèi)容采取公告或宣告等有效形式，使對方知悉;

　　(4)附條件生效，行政行為的生效附有一定的期限或一定的條件，在所附期限到來或條件消除時，行政行為才開始生效。如：行政法規(guī)、規(guī)章的生效，往往附有一定的期限。

　　行政行為合法的要件是：

　　(1)主體合法。行政行為的主體必須有行政主體資格，能以自己的名義獨立承擔法律責任，否則行政行為無效。行政主體合法包括行政機關(guān)合法、人員合法、委托合法三方面的內(nèi)容。

　　(2)權(quán)限合法。行政主體必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，以一定的權(quán)限規(guī)則實施行政行為。包括：行政事項管轄權(quán)的限制;行政地域管轄權(quán)的限制;時間管轄權(quán)的限制;法定手段的限制;法定程度的限制;法律、法規(guī)設(shè)定條件的限制;委托授權(quán)的限制。行政主體只有在上述法定職權(quán)限度內(nèi)實施行政行為，否則無效。

　　(3)內(nèi)容合法。是指行政行為中體現(xiàn)的權(quán)利和義務，以及對權(quán)利、義務的影響與處理都應符合法律、法規(guī)的規(guī)定和社會公共利益。對于受法律羈束的行政行為，必須符合法律法規(guī)的規(guī)定;對于自由裁量行為，必須符合法定幅度與范圍。行政行為的內(nèi)容應明確、適當，體現(xiàn)公正合理;必須符合實際，切實可行。

　　(4)程序合法。行政主體在實施行政行為時必須依照法定程序進行，不得違反法定程序，任意作出某種行為。一是要求行政行為性質(zhì)要與相適應的法定行政程序要求相符合;如：行政許可程序是申請、審定、核發(fā)。二是必須符合程序的一般要求，如：說明身份規(guī)則、聽取意見規(guī)則等。

　　5.行政行為的分類

　　行政行為分類方法很多，不同的標準可以有不同的分類。在城市規(guī)劃管理實踐中經(jīng)常遇到的有下列幾種：

　　(1)抽象行政行為與具體行政行為。按照行政行為的對象是否特定為標準劃分為抽象行政行為和具體行政行為。

　　抽象行政行為，是指特定的行政機關(guān)在行使職權(quán)的過程中，制定和發(fā)布普遍行為準則的行為;抽象行政行為是能對未來發(fā)生約束力，可以反復使用，可以起到約束具體行政行為的作用的行為。包括：制定法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布命令、決定等。編制城市規(guī)劃也屬于抽象行政行為。

　　抽象行政行為的其核心特征是：行政行為的不確定性或普遍性。抽象行政行為是對某一類人或事具有約束力，且具有后及力，其不僅適用當時的行為或事件，而且適用于以后要發(fā)生的同類行為和事件。抽象行政行為具有普遍性、規(guī)范性和強制性的法律特征，并經(jīng)過起草、征求意見、審議、修改、通過、簽署、發(fā)布等一系列程序。抽象行政行為包括：行政立法行為、制定其他規(guī)范性文件的行為等。

　　具體行政行為，是行政機關(guān)在行使職權(quán)的過程中，對特定的人或事件做出影響相對方權(quán)益的具體決定與措施的行為。具體行政行為是將行政法律關(guān)系雙方的權(quán)利和義務內(nèi)容的具體化，是在現(xiàn)實基礎(chǔ)上的一次性行為。在已有行政法律規(guī)范的情況下實施具體行政行為必須遵守法定規(guī)則。

　　具體行政行為的特征是行為對象的特定性與具體化。其內(nèi)容只涉及某一個人或組織的權(quán)益。

　　具體行政行為一般包括：行政許可與確認行為、行政獎勵與給付行為、行政征收行為、行政處罰行為、行政強制行為、行政監(jiān)督行為、行政裁決行為等。

　　(2)內(nèi)部行政行為與外部行政行為。以行政行為的適用性和效力作用對象的范圍作標準，可以劃分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。所謂內(nèi)部行政行為，是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內(nèi)部產(chǎn)生的法律效力的行為，如行政處分、行政命令等。外部行政行為，是指行政主體對社會實施行政管理活動的過程中，針對公民、法人或其他組織所作出的行政行為，如行政處罰、行政許可等。

　　(3)羈束行政行為與自由裁量行政行為。行政行為以受法律的約束程度為標準，可分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為，是指法律規(guī)范對其范圍、條件、標準、形式、程序等作了較詳細、具體、明確規(guī)定的行政行為。行政主體必須嚴格依照法律規(guī)范的規(guī)定進行，沒有自行選擇、斟酌、裁量的余地，如稅務機關(guān)征稅等。自由裁量行為，是指法律規(guī)范僅對行為目的、范圍等作了原則性規(guī)定，而將行為的具體條件、標準、幅度、方式等留給行政機關(guān)自行選擇、決定的行政行為。

　　(4)依職權(quán)的行政行為與依申請的行政行為。以行政機關(guān)可否主動作出行政行為標準，劃分為依職權(quán)的行政行為和依申請的行政行為。行政機關(guān)依據(jù)法律授予的職權(quán)，無須相對方的請求而主動實施的行政行為，稱為依職權(quán)的行政行為;如行政處罰等。依申請的行政行為，是指行政機關(guān)必須有相對方的申請才能實施的行政行為;如頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照、核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等。

　　(5)單方行政行為與雙方(多方)行政行為。以決定行政行為成立時參與意思表示的當事人的數(shù)目為標準，把行政行為劃分為單方行政行為與雙方(多方)行政行為。單方行政行為，是指行政機關(guān)單方意思的表示，無須征得相對人同意即可成立的行政行為。如行政處罰、行政監(jiān)督等。雙方行政行為，是指行政機關(guān)為實現(xiàn)公務目的，與相對方協(xié)商達成一致而成立的行政行為;如行政合同。如果行政關(guān)系多方當事人為了一定目的，經(jīng)協(xié)商達成一致而產(chǎn)生法律效果的行政行為稱為多方行政行為;又稱為“行政協(xié)定”或“行政協(xié)議”;如行政機關(guān)與群眾組織簽訂的各項協(xié)議等。雙方行政行為與多方行政行為在性質(zhì)上沒有多大區(qū)別。

　　(6)要式行政行為與非要式行政行為。以行政行為是否應當具備一定的法定形式為標準，劃分為要式行政行為和非要式，行政行為。要式行政行為，是指必須具備某種法定的形式，或遵守法定程序才能生效的行政行為。如行政處罰必須以書面形式加蓋公章才能生效。如果不需一定方式和程序，無論采取何種方式都可以成立的行政行為稱為非要式行政行為;如公安機關(guān)對醉酒司機采取強制約束的行為。要式行為，就其形式而言是羈束性的要求;而非要式行政行為屬于自由裁量性規(guī)定。采取非要式行政行為應受到嚴格控制，一般在情況緊急或不影響對方權(quán)利的情況下，才能采取。

　　(7)作為行為與不作為行為。所謂作為行政行為，是指以積極作為的方式表現(xiàn)出來的行政行為，如行政獎勵、行政強制等。不作為行政行為，是指以消極不作為的方式表現(xiàn)出來的行政行為。如“集會游行示威法”中規(guī)定，對于游行、集會申請，主管機關(guān)對申請“預期不通知的，視為許可”就屬于不作為行為。

　　(8)行政立法、行政執(zhí)法與行政司法行為。是以行政權(quán)作用的方式和實施行政行為所形成的法律關(guān)系為標準劃分的。行政立法行為，是行政主體以法定職權(quán)和程序制定帶有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。行政執(zhí)法，是指行政主體依法實施的直接影響相對方權(quán)利和義務的行為，或者對個人、組織的權(quán)利和義務的行使和履行情況進行監(jiān)督檢查的行為;包括行政許可、行政確認、行政獎勵等。行政司法，是指行政機關(guān)作為第三者，按照準司法程序?qū)徖硖囟ǖ男姓幾h或民事爭議案件所作出的裁決行為;它所形成的法律關(guān)系是以行政機關(guān)為一方，以發(fā)生爭議的雙方當事各人為一方的三方法律關(guān)系，具體包括行政裁決、行政復議等。此外，還有一些特殊的行政行為，如行政終局裁決行為、國家行為等。

相關(guān)連接： 城市規(guī)劃師頻道>>>    城市規(guī)劃師論壇>>>  2009年注冊城市規(guī)劃師考試網(wǎng)上遠程輔導方案！