城市規(guī)劃師輔導(dǎo)之城鄉(xiāng)規(guī)劃行政法學(xué)基礎(chǔ)(9)

　　6.行政指導(dǎo)

　　行政指導(dǎo)是第二次世界大戰(zhàn)后，作為一種行之有效、靈活的行政方式在國(guó)家行政管理中得到了廣泛的應(yīng)用。

　　(1)行政指導(dǎo)的含義。行政指導(dǎo)，是指行政主體為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的需要，基于國(guó)家法律原則和政策，在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的范圍內(nèi)，在行政相對(duì)方的同意或協(xié)助下，靈活的運(yùn)用非強(qiáng)制手段，有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，但不直接產(chǎn)生法律效果的行為。其內(nèi)涵：一是行政指導(dǎo)的實(shí)施宗旨是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不斷變化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活對(duì)行政管理的需要。二是行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)是根據(jù)其職責(zé)和承擔(dān)的具體任務(wù)進(jìn)行的，只要屬于其管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)，行政主體均可以對(duì)其實(shí)施行政指導(dǎo);除一些行政指導(dǎo)具有法律依據(jù)外，多數(shù)的行政指導(dǎo)的行政行為是基于法律原則以及行政組織法上的職能規(guī)定作出的，有的則是直接根據(jù)國(guó)家政策靈活作出的。三是行政指導(dǎo)沒(méi)有強(qiáng)制力，行政相對(duì)方可以自主決定是否接受或者配合，因而不產(chǎn)生直接的法律后果。

　　(2)行政指導(dǎo)的種類(lèi)。行政指導(dǎo)可以從不同的角度進(jìn)行分類(lèi)：以有無(wú)法律依據(jù)分為有法律依據(jù)的行政指導(dǎo)和無(wú)法律依據(jù)的行政指導(dǎo);以作用的性質(zhì)分為促進(jìn)性行政指導(dǎo)和限制行政性指導(dǎo);以指導(dǎo)層次分為宏觀性行政指導(dǎo)和個(gè)別行政指導(dǎo);以行業(yè)和部門(mén)管理可以分為建設(shè)、教育、商業(yè)等若干行業(yè)類(lèi)別，如對(duì)行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)、產(chǎn)業(yè)政策等均屬行業(yè)指導(dǎo);以功能為標(biāo)準(zhǔn)分為管制型行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)、促進(jìn)性行政指導(dǎo)，如事先阻止違章建筑即屬于管制性行政指導(dǎo)，調(diào)停相對(duì)人之間的爭(zhēng)執(zhí)，避免釀成事端，屬于調(diào)整性行政指導(dǎo)，促進(jìn)性指導(dǎo)是指行政主體為使行政相對(duì)方的行為合法化而給予的行政指導(dǎo)，如規(guī)劃報(bào)建指導(dǎo)等。

　　(3)行政指導(dǎo)的意義。行政指導(dǎo)是對(duì)目前法律不完備的及時(shí)補(bǔ)充。由于立法周期、費(fèi)用等限制，尚不能完全滿(mǎn)足行政管理對(duì)行政立法的需求，難以周到地為“依法行政”提供法律依據(jù)和具體對(duì)策。行政機(jī)關(guān)可以利用行政指導(dǎo)等措施實(shí)施管理，可以起到對(duì)“法律空白”和傳統(tǒng)“依法行政”手段的補(bǔ)充。

　　行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政管理民主化的發(fā)展趨勢(shì)，傳統(tǒng)的行政管理具有明顯的“命令一服從”的關(guān)系特征。二戰(zhàn)后，特別是近幾十年來(lái)，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家隨著經(jīng)濟(jì)民主化的趨勢(shì)，相應(yīng)產(chǎn)生了行政管理民主化的趨勢(shì)，由于行政指導(dǎo)是在行政相對(duì)人的自愿同意和協(xié)助下進(jìn)行的，與強(qiáng)制性法律手段相比，行政指導(dǎo)更具民主性，更符合行政相對(duì)人的意愿，從而減少行政阻力，更有利于行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　五、行政程序

　　1.行政程序的內(nèi)涵

　　程序是指為完成某項(xiàng)任務(wù)或者達(dá)到某個(gè)目標(biāo)，預(yù)先設(shè)定好的方式、方法或步驟。對(duì)于行政程序，目前尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的定義。一般認(rèn)為行政程序有廣義和狹義之分。廣義行政程序是指有關(guān)行政的程序，包括行政行為的程序、解決行政案件的程序等。狹義的行政程序是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員以及其他行政主體施行行政管理的程序，即行政主體實(shí)施其實(shí)體行政法權(quán)力(利)，履行其實(shí)體行政法義務(wù)，依法必須遵循的方式、步驟、順序以及實(shí)現(xiàn)的總合。其中，步驟是指行政過(guò)程的必經(jīng)階段;步驟是指行政活動(dòng)過(guò)程的方法和形式;時(shí)限是指行政行為完成限定的期限;順序是指行政行活動(dòng)完成的先后次序。

　　(1)行政程序的基本規(guī)則必須由法律規(guī)定，不得由行政部門(mén)自行設(shè)定、變更或撤銷(xiāo)。

　　(2)行政程序必須向利害關(guān)系人公開(kāi)，并設(shè)置適當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則予以保障。

　　(3)公民的權(quán)利或義務(wù)因某種行政行為而受到影n向時(shí)，在該行政行為作出以前，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則保障其獲得陳述意見(jiàn)和提供證據(jù)的公正機(jī)會(huì)，并預(yù)先告知行政相對(duì)人尋求救濟(jì)的渠道和方式。

　　(4)行政程序具有中立性原則，保障行政裁判人員的獨(dú)立性，建立回避制度，引入分權(quán)制衡機(jī)制等。

　　(5)凡是可能損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為都必須設(shè)有有效的行政救濟(jì)程序。

　　(6)行政程序的設(shè)置應(yīng)以最小成本盡可能獲得最大收益，以達(dá)到設(shè)定的目標(biāo);充分體現(xiàn)合理原則，

　　2.行政程序的類(lèi)型及作用

　　以行政程序使用的范圍劃分，行政程序可分為內(nèi)部行政程序和外部行政程序。以行政程序是否由法律加以明確規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，分為法定程序和自由裁量程序。按照行政程序適用的時(shí)間不同為標(biāo)準(zhǔn)，可分為事前行政程序和事后行政程序。按照適用于不同行政職能為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為行政立法程序、行政執(zhí)法程序和行政訴訟程序。根據(jù)行政程序的環(huán)節(jié)劃分為普通行政程序和簡(jiǎn)易行政程序。

　　行政程序的作用是：保障行政相對(duì)人的權(quán)利，扼制行政主體自由裁量的隨意性;保障行政權(quán)力的有效行使，有助于提高行政效率，在行政公正和效率之間起到平衡的作用。

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