城市化過(guò)程中的“極化效應(yīng)”

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　　大城市發(fā)展過(guò)程中，如何促使公共設(shè)施及服務(wù)從主城區(qū)向新城區(qū)擴(kuò)散，成為“兩會(huì)”代表委員關(guān)注的話題。

　　以北京為例，發(fā)達(dá)的CBD(中央商務(wù)區(qū))、金融街周邊教育、醫(yī)療各類資源配套充沛;而新樓林立的城鄉(xiāng)交界地帶，仍缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。

　　“這就是城市化過(guò)程中的‘極化效應(yīng)’?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展所產(chǎn)業(yè)室副主任張軍告訴記者，由于主城區(qū)人口集中，在空間結(jié)構(gòu)上處于有利的節(jié)點(diǎn)，擁有交通便利、資源集中等優(yōu)勢(shì)，容易獲得政策支持，這些“原始推力”，使得主城市容易成為城市化過(guò)程中“先富起來(lái)”的地區(qū)。

　　而按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城市人均GDP超過(guò)5000美元，城市化率超過(guò)50%時(shí)，城市發(fā)展便從數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，其中包括區(qū)域平衡發(fā)展問(wèn)題。這時(shí)候，主城區(qū)的“極化效應(yīng)”開(kāi)始逐漸惠及相對(duì)落后地區(qū)，形成“涓滴效應(yīng)”。

　　統(tǒng)計(jì)顯示，2011年北京市人均GDP已超1.2萬(wàn)美元，城市化率在2008年時(shí)已超80%，這意味著北京應(yīng)該已進(jìn)入從“極化效應(yīng)”向“涓滴效應(yīng)”過(guò)渡的階段。

　　要擴(kuò)散，而非再吸納

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》發(fā)現(xiàn)，目前北京市范圍內(nèi)主城區(qū)與周邊郊區(qū)縣的投資增速相差無(wú)幾，投資規(guī)模則不可同日而語(yǔ)。

　　例如，密云縣2011年完成投資總額為132.1億元;同期海淀區(qū)中央單位完成投資就有150.6億元;朝陽(yáng)區(qū)累計(jì)完成投資1177億元，幾乎為密云縣的9倍。

　　與此同時(shí)是主城區(qū)在人口、建設(shè)用地等方面的強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示，近年北京市常住人口增長(zhǎng)總量中近60%集中在主城區(qū)，人口實(shí)際規(guī)模超過(guò)規(guī)劃控制量近170萬(wàn);此外，近年來(lái)的新增建設(shè)用地中，總面積較小的中心城占全市增長(zhǎng)總量的比例達(dá)到50%，增長(zhǎng)率為13.3%。

　　除了所享人力、土地等資源差距之外，公共服務(wù)投入的差距也很明顯。北京市政協(xié)城建環(huán)保委員會(huì)在2011年開(kāi)展的一次調(diào)研顯示，大型醫(yī)療設(shè)施、高等院校、大型文化體育設(shè)施等公共資源，繼續(xù)在中心城區(qū)聚集的現(xiàn)象嚴(yán)重。而中心城區(qū)與周邊地區(qū)在公共設(shè)施建設(shè)的對(duì)接上尚缺效率，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育設(shè)施向新城實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，主要采取的都是名院辦分院、名校辦分校方式。

　　由于各項(xiàng)資源與配套的落差，主城區(qū)與周邊地區(qū)的城市分工也逐漸出現(xiàn)分化，如分工不合理就會(huì)讓周邊地區(qū)面臨失去長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展動(dòng)能的隱憂，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌，則易造成“城業(yè)分離”。

　　以通州新城為例，近年來(lái)住宅建設(shè)快速增長(zhǎng)，吸引了大量在CBD及地鐵沿線地區(qū)就業(yè)的人口，居住功能占絕對(duì)主導(dǎo)地位，卻缺乏主導(dǎo)性的第二產(chǎn)業(yè)以及高品質(zhì)的第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后于人口的增長(zhǎng)速度。目前，在居住、公共服務(wù)設(shè)施、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)三類現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)中，通州居住用地的比例達(dá)52%。

　　張軍對(duì)記者表示，能否實(shí)現(xiàn)從“極化效應(yīng)”向“涓滴效應(yīng)”過(guò)渡，對(duì)國(guó)際化大都市而言非常不同。倫敦、東京等城市步入“涓滴效應(yīng)”階段后，逐漸形成都市圈，不僅帶動(dòng)周邊地區(qū)的繁榮，也保證了其自身轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)平穩(wěn)。而一些拉美大城市，則出現(xiàn)核心區(qū)長(zhǎng)期增長(zhǎng)后投資收益率不斷下降，生產(chǎn)生活成本不斷上升，導(dǎo)致人口聚集、就業(yè)困難、交通混亂，不僅核心區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏長(zhǎng)期潛力，社會(huì)穩(wěn)定也受到影響。

　　強(qiáng)區(qū)擴(kuò)張須受約束

　　先做大、吸收資源，再在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中相機(jī)而動(dòng);先把蛋糕做大，再考慮如何切分，對(duì)于理性的地方政府而言，這幾乎是習(xí)慣性的路徑。北京作為一個(gè)整體，在蛋糕做大的局面下，對(duì)各區(qū)縣的發(fā)展空間、機(jī)會(huì)進(jìn)行內(nèi)部騰挪，已成為推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展不可回避的選擇。

　　這方面，北京是先行者，其未來(lái)的政策規(guī)劃將在全國(guó)具有示范效應(yīng)。

　　“如果政府認(rèn)為北京已經(jīng)過(guò)了‘極化效應(yīng)’階段，那就需主動(dòng)調(diào)整城市化戰(zhàn)略，把一些產(chǎn)業(yè)通過(guò)功能分區(qū)的辦法，逐漸向區(qū)縣轉(zhuǎn)移。”張軍表示，“這意味著，北京市應(yīng)重新確定城市化戰(zhàn)略?！?/P>

　　一般而言，核心區(qū)、主城區(qū)、區(qū)縣、縣市、中心鎮(zhèn)、行政村的逐級(jí)分布，是一個(gè)成熟城市的網(wǎng)絡(luò)體系架構(gòu)。政府通過(guò)加強(qiáng)區(qū)縣、中心鎮(zhèn)的建設(shè)來(lái)完善城市功能，并通過(guò)區(qū)縣、中心鎮(zhèn)這個(gè)承上啟下的環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)城市對(duì)農(nóng)村的反哺。

　　據(jù)悉，最新規(guī)劃中，北京市遠(yuǎn)郊區(qū)縣的發(fā)展設(shè)計(jì)仍呈散狀分布，如建設(shè)區(qū)縣生態(tài)商務(wù)區(qū)、旅游文化度假區(qū)等。這說(shuō)明對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還缺統(tǒng)一設(shè)想。

　　“利用某一地區(qū)獨(dú)有的資源、特色，做點(diǎn)狀規(guī)劃雖然必要，但還不全面。”首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院教授張強(qiáng)認(rèn)為，北京市主城區(qū)擁有人才、技術(shù)、資金，周邊地區(qū)擁有土地、勞動(dòng)力，相關(guān)部門可以更好地將二者資源結(jié)合起來(lái)。

　　“如平谷、密云、門頭溝這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不是單純依靠當(dāng)?shù)氐统杀镜霓r(nóng)業(yè)旅游就可輕松實(shí)現(xiàn)，而是需要真正的投資與實(shí)業(yè)支撐?！睆垙?qiáng)認(rèn)為，“從這個(gè)角度看，雖然全市固定資產(chǎn)投資增速可能會(huì)放緩，但這些地區(qū)的大型基建投入仍將保持在較大規(guī)模?！?/P>

　　北京市政協(xié)城建環(huán)保委員會(huì)調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，對(duì)于周邊地區(qū)、新城建設(shè)，應(yīng)加大市級(jí)投資規(guī)模和區(qū)縣配套資金的投入，加強(qiáng)新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到有序吸引城市居民和中央、市屬單位向新城轉(zhuǎn)移的預(yù)期。

　　此外，現(xiàn)階段周邊區(qū)縣應(yīng)結(jié)合各自的土地儲(chǔ)備，加強(qiáng)對(duì)供水廠、污水處理廠、變電站等重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)用地的優(yōu)先保證，為促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施和重大基礎(chǔ)設(shè)施落地創(chuàng)造有利條件。重要的是，周邊地區(qū)的發(fā)展只有在實(shí)現(xiàn)對(duì)強(qiáng)勢(shì)地區(qū)的合理約束基礎(chǔ)上，才可以獲得增長(zhǎng)空間。

　　上述報(bào)告認(rèn)為，達(dá)到疏解主城區(qū)、中心城功能，加快建設(shè)新城的目標(biāo)，基礎(chǔ)在于對(duì)主城區(qū)的一系列資源掌控和規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)行合理控制。例如，未來(lái)北京市應(yīng)嚴(yán)格控制中心城區(qū)的建設(shè)規(guī)模和人口總量，避免聚集新的人流和交通流量，從而為遠(yuǎn)期發(fā)展留下余地和空間。

　　同時(shí)，該報(bào)告建議采取凍結(jié)立項(xiàng)和規(guī)劃審批等行政手段，嚴(yán)格控制對(duì)北京核心功能產(chǎn)生負(fù)面影響的相關(guān)項(xiàng)目，例如嚴(yán)格控制占用規(guī)劃綠地、市政交通用地來(lái)搞商業(yè)性開(kāi)發(fā)建設(shè)。

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