講義:房屋征收概述3.1

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　　第三章 國有土地上房屋征收

　　第一節(jié) 房屋征收概述

　　一、房屋征收的概念

　　房屋征收是指國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序強制取得單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的行為。房屋征收是物權(quán)變動的一種特殊的情形，是國家取得所有權(quán)的一種方式。房屋征收的主體是國家，通常是政府代表國家以行政命令的方式執(zhí)行?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”因此，征收房地產(chǎn)可分為征收集體所有的土地和征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)兩類。

　　征收集體所有的土地通常簡稱集體土地征收、土地征收或征地。我國實行土地公有制，土地只能為國家所有和農(nóng)民集體所有。因此，土地征收在我國特指國家為了公共利益的需要，將農(nóng)民集體所有的土地收歸國家所有，是土地所有權(quán)在集體和國家之間的變動。

　　國有土地上的房屋征收過去稱為“城市房屋拆遷”，簡稱“房屋拆遷”。2011年1月21日國務(wù)院公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務(wù)院令第 590號，以下簡稱《房屋征收條例》)，同時廢止了2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》。現(xiàn)已不再使用“房屋拆遷”這個名稱，改稱國有土地上房屋征收，簡稱房屋征收。房屋征收通常處于建設(shè)項目的前期工作階段，是伴隨著建設(shè)項目進行的，是城市建設(shè)的重要組成部分，是舊城區(qū)改造的一個重要環(huán)節(jié)。

　　在實踐中，集體土地被依法征收的，同時征收集體土地上的房屋;國有土地上房屋被依法征收的，同時收回國有土地使用權(quán)。

　　二、房屋征收的限制條件

　　征收作為一種以取得他人合法的財產(chǎn)所有權(quán)為目的的強制性行為，一定要有嚴格法定的限制條件：①征收只能是以發(fā)展公共利益，提升公共福祉為目的;②征收必須嚴帑依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序;⑧政府以征收的執(zhí)行人身份出現(xiàn)，以被征收房地產(chǎn)的客觀市場價值對被征收人的損失予以公平補償。

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　　三、房屋征收的前提條件

　　(一)公共利益的界定房屋征收的核心是不需要房地產(chǎn)所有權(quán)人的同意而強制取得其房地產(chǎn)。

　　(二)公共利益的特點

　　1.公共利益是客觀的。公共利益的客觀性表現(xiàn)在它客觀地影響著社會公眾整體的生存與發(fā)展。公共利益不是完全主觀地從不同的層級利益中剝離出來的，不因各個利益主體主觀認識上的不同有所改變，而是獨立地、真實地存在于各種利益之上的客觀利益。

　　2.公共利益是共享的。公共利益具有整體性、相對普遍性和共有性。公共利益不是個體利益的簡單相加，也不是多數(shù)人利益在數(shù)量上的直接體現(xiàn)，它是社會共同的、整體的、普遍的利益。因此，判斷公共利益內(nèi)涵時，不應(yīng)僅僅考慮個體利益的正當需求，應(yīng)在不同利益格局中選擇利益綜合體，維護公共社會的價值體系。社會公共利益具有整體性和普遍性兩大特點。換言之，社會公共利益在主體上是整體的而不是局部的利益，在內(nèi)容上是普遍的而不是特殊的利益。公共利益當然涉及多數(shù)人與少數(shù)人的利益問題，但并不能說多數(shù)人的就一定是公共利益，公共利益還必須有價值判斷。

　　3.公共利益是不確定的。公共利益在實體法上是一個廣泛存在的概念，但同時它又是一個不確定的概念。公共利益的“最大特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性”，包括“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對象的不確定性”。利益的實質(zhì)是某種價值，社會客觀事實決定利益的形成和同時期的利益價值的內(nèi)容，而社會客觀事實本身是不確定的，利益內(nèi)容也就具有不確定性。受益對象的不確定性源于“公共”的不確定性，普遍的對“公共”的理解是許多個體的集合，“許多”又是一個沒有界限的概念。

　　4.公共利益不同于國家利益或政府利益。國家利益或政府利益與公共利益在某種程度上會呈現(xiàn)出重合狀態(tài)。國家或政府的職能包含著實現(xiàn)對一定公共事務(wù)的管理，例如發(fā)展教育、促進科技進步。合理開發(fā)和利用能源、增加社會財富等，這種管理也是全體公民所必需的。此時，公共利益與國家利益或政府利益是一致的，國家利益或政府利益屬于公共利益范疇。政府代表國家行使公共權(quán)力，執(zhí)行公共職能，管理公共事務(wù)，政府作為獨立的利益主體其利益的存在是客觀且顯而易見的。政府本身并不絕對代表公共利益，在公共利益之外，政府還有其自身的利益。處理不當時，政府的自身利益和社會公共利益存在著差異甚至沖突。

　　四、征收與征用的異同

　　2004 年以前，我國在法律上沒有區(qū)分征收和征用兩種不同情形，統(tǒng)稱為“征用”。2004年3月14日，《憲法》做了修改，將原第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”首次將征收和征用區(qū)分開來。2004年8月28日，全國人大常委會通過了關(guān)于修改《土地管理法》的決定，也區(qū)分了征收和征用?！段餀?quán)法》對征收和征用分別做了更為具體的規(guī)定。征收是國家強制取得集體和單位、個人的財產(chǎn);征用是國家強制使用集體和單位、個人的財產(chǎn)。征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處主要有兩點：一是強制性，即都不必得到財產(chǎn)所有權(quán)人的同意;二是補償性，即都應(yīng)給予公平補償。

　　征收與征用的主要區(qū)別如下：

　　(1)適用對象不同。征收的財產(chǎn)主要是不動產(chǎn)，征用的財產(chǎn)既包括不動產(chǎn)也包括動產(chǎn)。

　　(2)前提條件不同。雖然征收、征用都是強制性的，但前提條件有所不同。征收是為了國防和外交以及由政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建等公共利益的需要，征用是因搶險、救災(zāi)等緊急需要。

　　(3)所有權(quán)轉(zhuǎn)移不同。征收主要是所有權(quán)的改變，是國家將集體所有或者私人所有的財產(chǎn)強制地征歸國有，不存在返還的問題，通俗地說是“強買”; 征用只是使用權(quán)的改變，是國家強制地使用集體所有或者私人所有的財產(chǎn)，被征用的財產(chǎn)使用后，應(yīng)返還被征用人，通俗地說是“強租”。

　　(4)補償內(nèi)容不同。《物權(quán)法》對征收規(guī)定了具體的補償辦法，這就是說任何征收都要給予補償，而且必須依法補償。征用在財產(chǎn)使用后首先應(yīng)及時返還被征用人。關(guān)于征用補償，《物權(quán)法》只是規(guī)定應(yīng)當給予補償，此處的補償主要是指財產(chǎn)因征用而毀損或滅失，應(yīng)對其征用前的實物狀態(tài)或價值狀態(tài)進行復原。究竟如何補償，可以由雙方依據(jù)法律規(guī)定協(xié)商確定。