2008年公務(wù)員退出機(jī)制的“所有者缺位”
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人力資源和社會(huì)保障部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家公務(wù)員局2008年下半年工作要點(diǎn)〉的通知》中明確，昔日被視為“鐵飯碗”的公務(wù)員將建立正常退出機(jī)制和辭退規(guī)定。(8月30日《北京晨報(bào)》)
消息一出，連日來(lái)評(píng)論者一片叫好。但我卻只能表示謹(jǐn)慎的樂(lè)觀，因?yàn)殚L(zhǎng)期的工作實(shí)踐讓我深知，公務(wù)員正常退出機(jī)制存在的老大難問(wèn)題，絕非一紙文件就能迅速解決。
經(jīng)濟(jì)學(xué)中有個(gè)名詞叫“所有者缺位”，是指國(guó)企中國(guó)有資本由誰(shuí)負(fù)責(zé)不確定，導(dǎo)致國(guó)企效率低下，冗員偏多，損害國(guó)有資產(chǎn)的行為經(jīng)常發(fā)生。其實(shí)在政府管理中，“所有者缺位”的現(xiàn)象同樣存在，在不少政府機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)人通常是上面指派下來(lái)的，而且往往是“異地交流干部”，當(dāng)?shù)厝舜髢H僅是形式上的選舉，當(dāng)?shù)孛癖姴荒軐?duì)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督。因此，政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人是“對(duì)上不對(duì)下”。在這種情形下，政府機(jī)關(guān)的“所有者”是上級(jí)而非當(dāng)?shù)孛癖?，政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人與工作人員也認(rèn)定他們的“老板”是上級(jí)而非當(dāng)?shù)孛癖姟?/p>
這種政府機(jī)關(guān)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)決定了政府機(jī)關(guān)的“所有者缺位”，上級(jí)政府是所有者，但只能通過(guò)選派代理人，甚至通過(guò)代理人選派代理人來(lái)管理政府機(jī)關(guān)。上級(jí)政府由于信息不對(duì)稱，又缺乏有效手段來(lái)約束其代理人，這些下派的官員往往就不會(huì)像一個(gè)所有者一樣很好地管理政府機(jī)關(guān)，而是盡量采取妥協(xié)的手段來(lái)謀取自己利益與國(guó)家利益的平衡。當(dāng)國(guó)家利益可能影響自身利益時(shí)，他們往往寧愿損害國(guó)家利益來(lái)保全自己。
理論太抽象，可以舉例說(shuō)明。在許多單位，就有一批吊兒郎當(dāng)?shù)娜嗽诨烊兆?，大事不犯、小事不斷，在上班時(shí)間干自己的事遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)干工作的時(shí)間。按照公務(wù)員管理的有關(guān)法規(guī)，這些人早就應(yīng)該清退，但實(shí)際中他們年年考核合格。原因就在于，這些人認(rèn)為，他們只是領(lǐng)了國(guó)家的工資，并沒(méi)有領(lǐng)單位領(lǐng)導(dǎo)人的錢(qián)，領(lǐng)導(dǎo)人不是像企業(yè)主一樣是發(fā)工資給他們的“老板”，而只是國(guó)家的代理人，而他們深知國(guó)家作為“所有者”是天高皇帝遠(yuǎn)，也管不著他們。領(lǐng)導(dǎo)人要是嚴(yán)格遵守法規(guī)來(lái)對(duì)待他們，那就是代理人充當(dāng)了所有者的角色，這讓他們會(huì)遷怒于領(lǐng)導(dǎo)人，鬧個(gè)沒(méi)完。而領(lǐng)導(dǎo)人作為“異地交流干部”，除非這些人損害了他們自身的核心利益，否則也犯不著與他們計(jì)較，他們寧愿向上報(bào)告人手短缺，也不愿意去得罪這些人。所以我們看到，作為公務(wù)員正常退出手段的“開(kāi)除”，僅僅用于嚴(yán)重違法犯罪入獄的情形，2006年全國(guó)被開(kāi)除的公務(wù)員僅有950人。行政機(jī)關(guān)三番五次精簡(jiǎn)，但最終的結(jié)果是越減越多。
要解決公務(wù)員正常退出難的問(wèn)題，就必須解決政府機(jī)關(guān)的“所有者缺位”問(wèn)題，也就是說(shuō)，要完善官員既對(duì)上負(fù)責(zé)又要對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)的機(jī)制。當(dāng)?shù)孛癖?、?dāng)?shù)厝舜笫钦畽C(jī)關(guān)的直接所有者，他們的監(jiān)督如果能到位，政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人就不能像糊弄“天高皇帝遠(yuǎn)”的上級(jí)機(jī)關(guān)一樣糊弄當(dāng)?shù)孛癖?、?dāng)?shù)厝舜?；而政府機(jī)關(guān)工作人員被清退，也就無(wú)法遷怒于領(lǐng)導(dǎo)人，因?yàn)樗姓呔驮谒麄兩磉?，領(lǐng)導(dǎo)人必須嚴(yán)格遵守制度，否則他們自身飯碗難保。如此一來(lái)，何愁公務(wù)員不能正常退出。(作者系江西科技師范學(xué)院客座教授)
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