行政管理復(fù)習(xí)提要:第一章政府職能及其轉(zhuǎn)變

　　一、關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)與政府職能

　　我國現(xiàn)在實行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，政府職能必須要與市場經(jīng)濟(jì)體制要求相適應(yīng)。我們之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，其根本原因就在于，這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。

　　所謂市場經(jīng)濟(jì)指的是以市場為資源的主要配置者，以市場利益為激勵經(jīng)濟(jì)活動的主要調(diào)節(jié)者的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)，在于它以具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)實體(例如企業(yè))為資源配置的主體，并通過價格杠桿和競爭機(jī)制促使企業(yè)追求效益最大化;產(chǎn)權(quán)明確下的市場調(diào)節(jié)，反應(yīng)之快、之準(zhǔn)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過任何計劃的，這是因為市場是靠無數(shù)人的信息組合，通過市價，不謀而合地傳達(dá)了共同的信息，這既避免了計劃的主觀性，又減少了交易費(fèi)用;社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要利用市場對各種經(jīng)濟(jì)信號反應(yīng)比較靈敏的優(yōu)點(diǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)和需求及時協(xié)調(diào)，使資源配置合理有效。

　　一般地講，對于市場經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)用的相當(dāng)完善的地方，政府無須干預(yù)。在這些方面，政府職能有限，它不會有太多的事要干，但這并不意味著政府就無事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場條件下是相當(dāng)重要的。

　　首先，政府的作用是糾正市場的固有缺陷。市場有其自身無法克服的弱點(diǎn)和消極方面：一是可能出現(xiàn)總量失衡;二是難以完全做到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化;三是市場自發(fā)配置資源，在交易費(fèi)用大于零的條件下，無法解決“外部不經(jīng)濟(jì)”問題;四是微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場競爭，容易造成經(jīng)濟(jì)秩序上的混亂;五是市場自發(fā)運(yùn)行的結(jié)果必然帶來壟斷，使競爭不充分、不完善。這是“市場失敗”的地方。為了彌補(bǔ)市場的這些缺陷，政府就需要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能，最大限度地減少市場經(jīng)濟(jì)的消極面。

　　其次，政府的作用是超越市場、引導(dǎo)市場。政府干預(yù)市場不僅僅是為了糾正市場缺陷，更重要的是超越市場。美國學(xué)者保羅?威弗爾在《法規(guī)、社會政策和階級斗爭》一書中說：“政府法規(guī)的真正目的并不是要糾正市場的缺陷，而是要在整體上超越市場――就是說，政府法規(guī)不是經(jīng)濟(jì)政策，而是社會政策”。超越市場就是要求政府能夠站在市場之上，控制市場的總體運(yùn)行，防止其自發(fā)發(fā)展造成的危害。

　　在市場條件下，政府的職能走兩個方面：糾正市場失靈和超越市場、引導(dǎo)市場。

　　二、關(guān)于企業(yè)與政府職能

　　在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)是指從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟(jì)活動，通過滿足社會需要獲取利益，實行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束制度的法人實體和市場競爭主體。市場經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)的特征是：(1)獨(dú)立自主性，就是說市場條件下企業(yè)能夠自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我改造、自我調(diào)整;(2)自負(fù)盈虧性，企業(yè)要對自己的盈虧負(fù)完全的責(zé)任，用自己的收入彌補(bǔ)支出，入不敷出到一定程度就要破產(chǎn);(3)市場導(dǎo)向性，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動主要以市場為中心，圍繞市場這個軸心運(yùn)行。企業(yè)的生產(chǎn)要素包括勞動力、資金、技術(shù)等主要從市場上獲得，企業(yè)生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少，根據(jù)市場需要進(jìn)行安排和決定。市場的銷售狀況直接決定企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的好壞，企業(yè)按市場競爭法則優(yōu)勝劣汰。

　　這樣的企業(yè)具有強(qiáng)大的能力，包括應(yīng)變力、創(chuàng)新力、競爭力、發(fā)展力、內(nèi)在沖動力等，它們可以自如地應(yīng)付來自市場的任何變化。因此，它們對政府的要求得少， “去找市場不找市長”。這樣，政府的職能就會從微觀經(jīng)濟(jì)活動中轉(zhuǎn)移出來。那么，是不是說，政府對企業(yè)就完全撒手不管了呢?政府對企業(yè)就一點(diǎn)責(zé)任也沒有了呢?事情并非如此，政府對企業(yè)還負(fù)有相當(dāng)?shù)呢?zé)任：(1)建立社會保障制度，為企業(yè)解除沉重的社會負(fù)擔(dān);(2)為企業(yè)創(chuàng)造良好的外部競爭環(huán)境;(3)為企業(yè)提供充足的人才和信息。

　　企業(yè)職能與政府職能是有很大區(qū)別的;企業(yè)主要關(guān)心利潤率，而政府要考慮社會利益;企業(yè)生產(chǎn)物品，政府則為社會服務(wù);企業(yè)可以自由選擇，政府則是穩(wěn)定發(fā)展。過去，我們把兩種職能混為一談，讓政府行使企業(yè)職能，使企業(yè)承擔(dān)政府職能，造成政府膨脹、企業(yè)不活。在當(dāng)前改革中，必須把兩者明確分開。

　　三、我國政府的現(xiàn)有職能與職能轉(zhuǎn)變

　　1.我國政府的現(xiàn)有職能

　　對中國政府現(xiàn)有職能的分析，可以分為兩個層次：一是從過程的角度看，政府的職能表現(xiàn)為相互銜接的幾個環(huán)節(jié);二是從內(nèi)容的角度看，政府的職能表現(xiàn)在方方面面。

　　(1)從活動過程的角度看中國政府的職能

　　政府活動的過程是一個前后相繼的、由若干個階段構(gòu)成的完整的周期。從這個角度看，中國政府的職能有幾個：計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能、監(jiān)控職能。

　　首先是計劃職能。這是中國政府重要的職能。它有兩個方面：①對自身的行為活動提出目標(biāo)與計劃，做出決議、安排，為政府自身的運(yùn)行指明方向;②對社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)定一個目標(biāo)，并做出一定的安排。政府的計劃職能就是要事先決定做什么，怎樣去做，為誰去做，何時去做和由誰去做。政府在制定計劃時，必須充分考慮執(zhí)行計劃的主要因素――資金、技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、勞動力的素質(zhì)等――的狀況。計劃職能曾是中國政府最重要的職能。改革之前，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府的職能就是制定計劃、實施計劃、修正計劃。政府基本上被各種計劃淹沒了。通過改革，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制已逐步被放棄，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制開始確立，政府的計劃職能發(fā)生了很大的變化，但并沒有消失。政府的計劃職能還是中國政府的一個重要方面。

　　其次是組織職能。政府的組織職能，就是通過自身的機(jī)構(gòu)和人員對已經(jīng)決定的計劃、政策、路線加以具體實施。這種職能包括：對政府機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置、有效調(diào)配和運(yùn)用，對行政組織的管理目標(biāo)和社會發(fā)展的任務(wù)加以分解并運(yùn)用自己的力量加以實施，對執(zhí)行計劃的人員進(jìn)行選配、培訓(xùn)、考核和組織，對財力、物力進(jìn)行必要的行政籌集和供應(yīng)。中國政府的組織職能還包括社會的動員作用，這就是要把廣大人民群眾動員起來，為完成政府的計劃共同努力。只有把廣大人民群眾組織起來和調(diào)動起來，政府的目標(biāo)和計劃才能實現(xiàn)。

　　再次是協(xié)調(diào)職能。政府的協(xié)調(diào)職能就是要協(xié)調(diào)好政府各部門之間、部門內(nèi)部人與人之間、各種活動之間的內(nèi)在聯(lián)系，使之協(xié)同有序。協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容包括：政策性協(xié)調(diào)(防止政策前后矛盾)、計劃協(xié)調(diào)、職權(quán)協(xié)調(diào)、人事協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)等。政府要通過自身的協(xié)調(diào)，及時調(diào)整組織之間、人員之間、活動之間的各種緊張關(guān)系，避免事權(quán)沖突，保證政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。

　　第四是監(jiān)控職能。政府的監(jiān)控職能是兩個方面：①監(jiān)督職能，監(jiān)督各級政府及其他部門對國家法律的執(zhí)行情況，政府行使監(jiān)督職能，不僅要及時檢查違法活動，而且更要采取強(qiáng)有力的措施及時制止違法活動。②控制職能，就是對管理活動進(jìn)行監(jiān)督、檢查并及時反饋，使管理活動按計劃進(jìn)行并取得預(yù)期的效果。

　　政府的這幾個職能是在時間上繼起、空間上并存的;計劃制定后，就要組織實施，在實施過程中進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)控。由此形成一個職能體系。

　　(2)從活動的內(nèi)容看中國政府的職能

　　從活動的內(nèi)容看，中國政府有三個職能：建設(shè)職能、服務(wù)職能、保衛(wèi)職能。

　　其一，政府的建設(shè)職能。

　　我國政府的主要職能就是搞社會主義建設(shè)，這包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、思想文化建設(shè)。

　?、偈紫仁墙?jīng)濟(jì)建設(shè)。政府工作的重點(diǎn)或中心就是要努力發(fā)展社會生產(chǎn)力，建設(shè)高度的社會主義物質(zhì)文明，把經(jīng)濟(jì)搞上去。在政府行政管理的各項基本職能中，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能始終處于中心地位。從目前來看，我國政府從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要活動和職能有：制定長期和中短期的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略、計劃、方針和政策;進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整;培養(yǎng)和發(fā)育市場體系;制訂資源開發(fā)、技術(shù)改造和智力開發(fā)的方案;協(xié)調(diào)地區(qū)、部門、企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系;加強(qiáng)重點(diǎn)工程，特別是能源、交通和原材料工業(yè)的建設(shè);推進(jìn)大中型國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換;收集、處理、傳播經(jīng)濟(jì)信息;掌握財政、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行導(dǎo)控;制定并監(jiān)督執(zhí)行經(jīng)濟(jì)法規(guī);管理對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流和合作;依據(jù)有關(guān)規(guī)定，任免獎罰有關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理人員。

　?、谡谓ㄔO(shè)。就是要建設(shè)高度的社會主義民主政治，保證國家的長治久安。在這個方面政府的作用，一是運(yùn)用自身的力量推進(jìn)社會主丈民主政治建設(shè)的進(jìn)程，擴(kuò)大民主的范圍;二是運(yùn)用專政工具，堅決打擊各種犯罪分子，保障人民的民主權(quán)利不受侵犯;三是政府要切實執(zhí)行人民代表會議通過的決議，尊重人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，如立法權(quán)、人事任免權(quán)、審查政府工作報告及批準(zhǔn)政府預(yù)算;監(jiān)督政府工作的權(quán)力，政府以身作則，從而可以更有效地推進(jìn)社會主義民主的發(fā)展;四是認(rèn)真組織和廣泛吸收人民群眾直接參加國家管理;五是精心培育各種民主的萌芽因素，并提供適宜的土壤.使之茁壯生長。

　?、鬯枷胛幕ㄔO(shè)。要以“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的理論為指導(dǎo)，努力提高中華民族的科學(xué)文化水平，建設(shè)高度的社會主義精神文明。在這個方面政府的作用，一是保障學(xué)術(shù)自由，并創(chuàng)造條件繁榮社會科學(xué);二是推進(jìn)文化體制的改革，完善與文化事業(yè)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī);三是發(fā)展教育科學(xué)丈化事業(yè);四是制定政策與法規(guī)，推動科技進(jìn)步，使科學(xué)技術(shù)真正成為“第一生產(chǎn)力”。

　　其二，政府的服務(wù)職能。

　　政府的服務(wù)職能，簡單地說，就是由政府來發(fā)展社會公益、福利事業(yè)，為社會提供某些無償服務(wù)。政府為社會提供的服務(wù)包括運(yùn)輸、郵電、水電、煤氣等公共事業(yè)的服務(wù)，還包括儲蓄、保險、金融方面的服務(wù)，以及信息、咨詢方面的服務(wù)。

　　其三.政府的保衛(wèi)職能。

　　我國政府的保衛(wèi)職能有兩個主要內(nèi)容：

　?、賹?nèi)保衛(wèi)職能，即通過國家強(qiáng)力機(jī)關(guān)運(yùn)用法律法規(guī)和行政強(qiáng)力手段，打擊一切破壞社會秩序和危害人民生命財產(chǎn)安全的犯罪人員。這方面的職能：一是戶籍管理職能，政府要對每一地域內(nèi)的人口進(jìn)行登記造冊，證明公民身份，保護(hù)公民合法權(quán)益;二是公共秩序管理職能，政府要制定維護(hù)公共秩序的行政規(guī)范并強(qiáng)制加以推行，以保證公共場所的安全;三是城市文通管理職能，制定嚴(yán)格、科學(xué)的交通規(guī)則，對道路、行人、車輛及駕駛?cè)藛T進(jìn)行嚴(yán)格管理，保證人身安全;四是公共設(shè)施管理職能，為了保證公共設(shè)施(如電力干線、道路等)的完好，政府制定有關(guān)規(guī)則并建立執(zhí)法隊伍進(jìn)行管理;五是消防管理職能，這是政府一個重要的職能，它直接關(guān)系到國計民生和社會的安定，每年，我國因火災(zāi)造成的損失都在百億元以上，消防工作要加強(qiáng);六是邊防管理職能，等等。

　?、趯ν獗Ｐl(wèi)職能。作為政府，對外要抵御外來侵略和破壞，通過政治的、經(jīng)濟(jì)的、外交的、軍事的、科技文化的手段和途徑保證和維護(hù)國家的獨(dú)立、主權(quán)和領(lǐng)土完整，以及國家的各種利益不受侵犯。在我們不斷擴(kuò)大開放，與世界經(jīng)濟(jì)逐漸接軌的新形勢下，政府的對外保衛(wèi)職能將更加重要。

　　2.政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容與基本途徑

　　所謂政府職能轉(zhuǎn)變，是指國家行政機(jī)關(guān)在一定時期內(nèi)對社會公共事務(wù)管理的職責(zé)、作用、功能的轉(zhuǎn)換與發(fā)展變化。包括管理職權(quán)、職責(zé)的改變(對哪些事務(wù)負(fù)有行政管理權(quán)責(zé)，管什么，管多寬，管到什么程度)，管理角色(主角、配角等)的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法及其模式的轉(zhuǎn)變等。

　　我國政府職能轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，既是行政管理體制改革以及機(jī)構(gòu)改革的核心問題，又是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的中心環(huán)節(jié)。江澤民同志在黨的十四大報告中指出：加快政府職能的轉(zhuǎn)變，“這是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大問題，不在這方面取得實質(zhì)性進(jìn)展，改革難以深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制難以建立?！笨梢娬毮苻D(zhuǎn)變具有非常重要的作用。那么它轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容、根本途徑是什么呢?

　　從以往適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制，到當(dāng)前轉(zhuǎn)向適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變，主要內(nèi)容有以下四個方面：

　　(1)由原來微觀經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控。與此相適應(yīng)由原來的直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由原來的單一行政手段轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟(jì)。

　　(2)由原來管企業(yè)轉(zhuǎn)向管市場。與此相適應(yīng)由原來主要管國有企業(yè)轉(zhuǎn)向積極引導(dǎo)包括國有企業(yè)、集體企業(yè)以及各種非公有制企業(yè)，平等參與市場競爭，提供各種服務(wù)和公平交易的市場秩序。

　　(3)由原來人治性計劃經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)向法制經(jīng)濟(jì)，主要以法律來引導(dǎo)與規(guī)范、約束與管理市場經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)依法行政，依法辦事。

　　(4)由對經(jīng)濟(jì)生活實行全面的直接干預(yù)和高度封閉性管理轉(zhuǎn)向全方位開放，實現(xiàn)與國際經(jīng)濟(jì)、國際市場互接互補(bǔ)。

　　從適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要，促使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)且虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體出發(fā)，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑是政企分開。其要點(diǎn)有三：

　　(1)政府的職能和企業(yè)的職權(quán)分開

　　凡是按照國家法律法規(guī)的規(guī)定屬于企業(yè)行使的十四項職權(quán)，各級政府都不要干預(yù)。下放給企業(yè)的權(quán)利，中央政府部門和地方政府都不得截留。在明確劃定企業(yè)職權(quán)的基礎(chǔ)上，政府職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督，從而使政府與企業(yè)各司其職，各負(fù)其貴。

　　(2)政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能和企業(yè)自主經(jīng)營職能分開

　　政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能主要是制訂和執(zhí)行宏觀管理、調(diào)控政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，管理國民經(jīng)濟(jì)、調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)活動，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系;企業(yè)自主決定生產(chǎn)經(jīng)營，成為獨(dú)立的市場經(jīng)濟(jì)主體。

　　(3)政府的國有企業(yè)所有者職能和企業(yè)自主經(jīng)營職能分開

　　國有企業(yè)是社會主義公有制的主體。中央和省級(含省、自治區(qū)、直轄市)兩級政府通過設(shè)置專司國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管。這就是既使前述的政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開，又使兩種職能與企業(yè)自主的經(jīng)營職能分開。當(dāng)前在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中，按照財產(chǎn)構(gòu)成，國有企業(yè)實行公司制的組織形式，這有利于進(jìn)一步實現(xiàn)出資者所有權(quán)和企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)(擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán))的分開，將使產(chǎn)權(quán)關(guān)系逐步明晰。

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