我國環(huán)境法治架構初步形成

　　一、惡意環(huán)境違法普遍，需要創(chuàng)設新的處罰

　　1.惡意環(huán)境違法普遍。

　　2003年至今，針對突出的環(huán)境違法行為，各級環(huán)保部門與有關部門連續(xù)開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動，進行集中查處。結果顯示，違反環(huán)評和“三同時”、不正常運行環(huán)保設施、生產和使用依法應當淘汰的落后工藝和設備、偷排污染物、超標排污等故意違法現(xiàn)象普遍存在。

　　如據(jù)有關部門對2006年8省(區(qū))億元以上新開工建設項目的調查，約有40%的項目在征用土地、環(huán)境評估、審核程序等方面存在違法、違規(guī)現(xiàn)象。另據(jù)調查，有些縣的建設項目環(huán)評執(zhí)行率只有30%～40%，即使履行了環(huán)評手續(xù)的企業(yè)，也有50%沒有做到“三同時”。

　　今年國家環(huán)?？偩謱春?、海河、黃河、長江及重點湖泊進行了專項檢查。檢查到的11個地區(qū)的126個工業(yè)園區(qū)中，有110個存在環(huán)評、“三同時”等違法問題，違法率達87%;檢查到的75家城市污水處理廠中，38家存在不正常運轉、超標排污、停運治污設施等現(xiàn)象，違法率達50%;檢查到的529家企業(yè)中，有234家存在環(huán)境違法行為，違法率達44%。

　　2.惡意環(huán)境違法難查。

　　惡意違法者故意規(guī)避執(zhí)法者的監(jiān)管，為環(huán)境執(zhí)法設置障礙，造成環(huán)保部門執(zhí)法成本極高。

　　有這樣一個實際的案例:有消息稱，某著名味精廠在設有正常排放管道的同時還設有偷排暗管。環(huán)境執(zhí)法人員根據(jù)實踐經(jīng)驗判斷，企業(yè)肯定存在偷排行為，但就是找不到排污口。最后執(zhí)法人員向排污入口丟放乒乓球，但在正常排污口卻怎么也看不見乒乓球出來，這時企業(yè)才承認有偷排行為。

　　3.惡意環(huán)境違法危害大。

　　當前，環(huán)境形勢已極為嚴峻，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以每年30%的速度在增長，有些環(huán)境違法行為確已嚴重威脅公眾的身體健康和生命安全，嚴重危及社會穩(wěn)定。其中，有法不依、惡意違法，是環(huán)境形勢惡化的重要原因。

　　針對惡意環(huán)境違法嚴重的現(xiàn)象，國務院領導多次強調要加大對環(huán)境違法行為的處罰力度。2007年5月發(fā)布的《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中明確提出，要“對惡意排污的行為實行重罰，追究領導和直接責任人員的責任”。今年8月，全國人大常委會第一次審議《水污染防治法(修訂草案)》，在此法公開征求意見過程中，有關委員和公眾也普遍反映要進一步加大處罰力度，特別是對直接責任人的有效處罰。

　　二、自由罰在不同國家和地區(qū)的環(huán)境立法中應用廣泛

　　我國的治安管理處罰，基本上是作為刑法的補充來適用的。《治安管理處罰法》第二條規(guī)定:“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《刑法》的規(guī)定構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。”

　　在許多國家，并未廣泛適用治安管理處罰。我國歸入治安管理處罰的許多行為，在其他許多國家則屬于輕微犯罪，通過刑罰來制裁。我國中國香港、中國臺灣和其他許多國家的環(huán)境立法中，應用刑罰也十分普遍。這不僅包括美國、德國等發(fā)達國家，同樣包括印度、菲律賓等發(fā)展中國家。

　　如中國香港《水污染管制條例》第八條、第十一條規(guī)定，任何人“將任何廢物或污染物質排放入水質管制區(qū)內的中國香港水域，即屬犯罪”，可處監(jiān)禁6個月。中國臺灣《水污染防治法》(2002年修訂)對排污申報不實、無證排放有害物質等違法行為，均可處以有期徒刑或拘役。印度的《水污染預防和控制法》(1974)第四十五A條對違法行為規(guī)定了“兜底”條款:“任何人違反本法規(guī)定或者不遵守依據(jù)本法發(fā)布的命令，可處以3個月以下監(jiān)禁或者1萬盧比以下罰金，或者并罰;違法行為持續(xù)的，自違法行為確定之日起，另處每日5千盧比罰金?！?/P>

　　我國實施依法治國方略已經(jīng)10周年了，環(huán)境立法速度居各部門法之首，這些立法為防治環(huán)境污染、保護生態(tài)安全、促進資源節(jié)約和合理開采、利用，構建了一道道法制防線。但這能否說明，我國環(huán)境法治的架構初步形成了呢?

　　環(huán)境法治的架構是否初步形成，可以從基本原則、基本方針、體制、制度和機制5個方面動態(tài)地、綜合地考察環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境守法、環(huán)境公眾參與和環(huán)境監(jiān)督6個法治環(huán)節(jié)的狀況。

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　　一、我國環(huán)境法治架構的環(huán)節(jié)考察

　　(一)基本原則和方針之考察

　　近10年來，我國的立法做了較大的調整。2005年的《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出了用“科學發(fā)展觀統(tǒng)領環(huán)境保護工作”的發(fā)展要求，提出了“經(jīng)濟社會發(fā)展必須和環(huán)境保護相協(xié)調”的基本原則和“強化法治，綜合治理”的原則。2007年的《節(jié)能減排綜合性工作方案》提出了“堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展”、“實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展”的方針。這些原則和方針，是對以往規(guī)定和經(jīng)驗、教訓總結歸納的結果，是與我國環(huán)境形勢日益嚴峻的需要相適應的。

　　(二)體制之考察

　　在體制方面，我國在橫向上已經(jīng)形成了環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關部門分工負責的環(huán)境保護協(xié)調機制;在縱向上已經(jīng)形成了各級政府和各級部門分級負責的管理體制。針對近年來地方和部門保護主義盛行，國家正在采取4項措施:一是從2006年起，國家環(huán)?？偩衷O立了五大區(qū)域環(huán)境保護督查中心;二是一些地方政府正在進行市級以下環(huán)境保護行政主管部門垂直管理的試點;三是2006年國家環(huán)境保護總局和監(jiān)察部出臺了《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》;四是在一些領域建立了部際和區(qū)域之間的污染防治領導、節(jié)能領導等協(xié)調機制。總體來說，這個模式體現(xiàn)了效率、可行的特點，與中國的政治結構和我國的環(huán)境保護實際需要基本相適應。

　　(三)制度之考察

　　在制度方面，我國的環(huán)境立法加強了綜合性和專門性兩個方面的制度建設工作。在綜合性制度方面，《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》建立了根據(jù)環(huán)境容量確定開發(fā)方向和模式的制度;《環(huán)境影響評價法》擴展了環(huán)境影響評價制度的適用領域，把環(huán)境影響評價的事前預防性機制由點擴展到了面;對我國環(huán)境行政許可進行的全面清查，促進了環(huán)境行政審批的規(guī)范化、程序化和制度化;通過司法解釋的方式，在環(huán)境污染無過錯責任原則的基礎上，對環(huán)境民事和行政訴訟的舉證責任和因果關系證明規(guī)則進行了明確，確立了環(huán)境民事侵權因果關系間接反證的原則。在專門的法律制度方面，我國已建立了環(huán)境污染防治法律制度、生態(tài)保護法律制度和自然資源保護法律制度。

　　(四)機制之考察

　　在機制方面，環(huán)境保護措施的建立和完善要符合綜合性和相關性的要求?；诖?，我國政府近年來加強了以下幾個方面的工作:一是形成了節(jié)能減排這個綜合預防和控制性的系統(tǒng)性機制;二是初步建立了環(huán)境保護的長效機制，環(huán)境標準體系、權力監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督的機制正在完善;三是國家正在采取措施，使“地根”、“水根”、“能根”、“污根”、“銀根”和“稅根”6個宏觀調控手段與工商監(jiān)管、安全監(jiān)管等具體手段有機地銜接起來，促進了綜合、協(xié)調行政監(jiān)管機制的形成;四是正在形成政府引導、運用市場機制和依靠科技保護環(huán)境的機制;五是流域和區(qū)域生態(tài)補償機制正在形成之中，區(qū)域和流域發(fā)展的公平性正在顯現(xiàn);六是事后補救的法律監(jiān)管機制由點擴展到了面，流域限批、區(qū)域限批等新的環(huán)境監(jiān)管措施在克服地方保護主義方面正在發(fā)揮重要的作用;七是在立法中逐步落實了公眾參與環(huán)境保護的機制;八是與《立法法》規(guī)定相適應的合法性審查機制正在完善。九是強化了責任追究機制，針對環(huán)境監(jiān)管的各環(huán)節(jié)、各流程全面系統(tǒng)地規(guī)定了法律責任和紀律責任。上述機制的創(chuàng)新和完善，基本是與我國環(huán)境問題的綜合性及環(huán)境保護措施的相關性和協(xié)調性相適應的。

　　二、我國環(huán)境法治架構的整體考察

　　從環(huán)境保護法學研究的角度分析，我國環(huán)境法治近年來整體上呈現(xiàn)以下幾個特點:一是環(huán)境法治的理念有了初步轉變，從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步，從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重，從單純通過行政手段解決環(huán)境問題轉變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政手段解決環(huán)境問題。二是按照經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際和環(huán)境保護的需要不斷調整環(huán)境保護的基本原則和方針，體現(xiàn)了與時俱進性和指導性。三是注重監(jiān)管體制的銜接性和實效性。四是既注重制度和機制體系建設的完整性，又突出了重要制度和機制的關鍵作用;既突出節(jié)能減排等綜合性的制度和機制的建設，又注重專門性制度和機制的建設;既重視具體監(jiān)管制度和機制的建設，更注重發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評價、區(qū)域和流域限批、環(huán)境稅費、污染物排放總量控制、資源和能源利用總量控制等制度和機制在國家和區(qū)域宏觀調控中所發(fā)揮的作用。按照立法體系的完善程度和法律規(guī)定的實際作用兩個法治標準來考察，這說明我國環(huán)境法治的架構已經(jīng)初步形成。

　　從環(huán)境保護法律實踐的角度分析，我國已經(jīng)開始重視法律對環(huán)境保護的權威作用;環(huán)境執(zhí)法的能力和力量正在不斷加強，環(huán)境執(zhí)法的效率正在不斷提高，公眾參與的作用不斷得到重視，環(huán)境保護的監(jiān)督制度正在不斷完善;環(huán)境立法的合法性審查機制已基本形成，環(huán)境民事、行政和刑事司法的實體性規(guī)定和程序性規(guī)定正在完善。這些從實效上說明我國環(huán)境法治的架構已經(jīng)初步形成。

　　三、完善我國環(huán)境法治架構亟待解決的問題

　　我國環(huán)境法治的架構已經(jīng)基本形成，并不等于我國的環(huán)境法治已經(jīng)相當完善。相反，還有一些相當艱巨的法治任務等待我們去完成，主要包括以下內容:

　　在立法方面，《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等重要的環(huán)境立法急需修訂，《生態(tài)安全法》、《基因安全法》、《化學品環(huán)境管理法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等重要的立法急需制訂。

　　在執(zhí)法方面，行政首長負責制、環(huán)境保護“一票否決”制的可操作性以及協(xié)調執(zhí)法的體制和機制還需要進一步加強;市級以下的垂直管理體制有待優(yōu)化。

　　在司法方面，環(huán)境民事和公益訴訟制度沒有建立，對于那些侵犯社會環(huán)境公益而政府不予監(jiān)管的行為，公眾還缺乏法律上的對抗手段;由于地方保護主義的庇護，一些企業(yè)長期違法排污而得不到法律的應有制裁。

　　在公眾參與方面，公眾參與環(huán)境影響評價之外的環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督活動，還缺乏程序性和保障性的法律規(guī)定;促使行政管理相對人主動守法還缺乏一些必要的激勵機制，缺乏系統(tǒng)的環(huán)境文化培育機制。

　　在監(jiān)督方面，人大和政協(xié)的環(huán)境監(jiān)督缺乏經(jīng)常性的機制，立法的合法性審查缺乏相應的審查受理機制，上級部門的環(huán)境督察或者掛牌督辦活動有時會遇到地方保護主義的阻撓。

　　這些問題，特別是環(huán)境司法審查和公眾參與的機制問題，如得不到徹底的解決，我國的環(huán)境法治在今后相當長的一段時間內會繼續(xù)呈現(xiàn)結構性的缺陷。