馬金芳：我國(guó)社會(huì)組織立法的困境與出路

　　【摘要】環(huán)球網(wǎng)校編輯為考生整理“馬金芳：我國(guó)社會(huì)組織立法的困境與出路”的新聞，為考生發(fā)布社會(huì)工作者考試的相關(guān)行業(yè)動(dòng)態(tài)和知識(shí)內(nèi)容，希望大家認(rèn)真學(xué)習(xí)，預(yù)祝各位都能順利通過(guò)考試。馬金芳：我國(guó)社會(huì)組織立法的困境與出路的具體內(nèi)容如下：

　　隨著2016年3月16日《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱《慈善法》）的出臺(tái)，我國(guó)社會(huì)組織領(lǐng)域的大規(guī)模立法開(kāi)始拉開(kāi)帷幕。作為我國(guó)歷史上第一部慈善法、我國(guó)慈善事業(yè)建設(shè)的第一部基礎(chǔ)性和綜合性法律，《慈善法》的制定將為后續(xù)的相關(guān)立法提供理念、原則與制度的導(dǎo)向與指引。為了更好地促進(jìn)《慈善法》的實(shí)施，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》及相關(guān)配套措施均在緊鑼密鼓地孕育、制定與出臺(tái)之中。立法是社會(huì)整合之首要場(chǎng)所。[1]政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系也以單一或者多元合力的方式陸續(xù)呈現(xiàn)在立法之中。密集的系列立法以解決轉(zhuǎn)型期社會(huì)組織和社會(huì)民生領(lǐng)域的歷史遺留問(wèn)題、現(xiàn)實(shí)緊迫問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展問(wèn)題為目標(biāo)，其努力與貢獻(xiàn)毋庸置疑。但與此同時(shí)，現(xiàn)行社會(huì)組織立法中范疇與技術(shù)、制度與理念、規(guī)范與秩序、歷史與現(xiàn)實(shí)等多層面的困境也集中暴露出來(lái)。在此立法進(jìn)程之中，若不能對(duì)這些困境進(jìn)行深度剖析并及時(shí)找到走出困境的有效路徑，那么既有的相關(guān)立法效果將會(huì)大打折扣甚至還會(huì)南轅北轍，即將制定出的相關(guān)立法也面臨重復(fù)同樣失誤的風(fēng)險(xiǎn)。鑒此，正值《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》及相關(guān)配套措施制定之際，本文將系統(tǒng)地深度剖析當(dāng)前相關(guān)社會(huì)組織立法困境之本質(zhì)、挖掘其深層社會(huì)根源并試圖探尋可行的解決之道，以期為當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)組織立法提供助益。

　　一、我國(guó)社會(huì)組織立法困境之揭示

　　（一）初級(jí)困境：概念、規(guī)則和原則的偏差

　　1.范疇層面：基本概念尚待共識(shí)。在社會(huì)組織領(lǐng)域，許多基本概念尚未形成基本共識(shí)，對(duì)它們的理解長(zhǎng)期存在混亂、偏差甚至訛誤。具而言之：（1）定位上的糾葛?；靖拍畹亩ㄎ慌c使用對(duì)其他范疇、規(guī)范與制度而言，差之毫厘、謬以千里。公益與慈善、盈利與營(yíng)利、慈善組織、民辦非企業(yè)單位與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等概念就是其中最為典型的代表。（2）使用中的混亂。以《慈善法》為例，慈善概念本身的不清晰導(dǎo)致法條表述出現(xiàn)內(nèi)在沖突。《慈善法》第3條明確“慈善活動(dòng)”是“公益活動(dòng)”，對(duì)于作為“公益活動(dòng)”的“慈善活動(dòng)”是否包括為了特定人利益這一問(wèn)題，不同的條文所作的規(guī)定不一：第35條給出的是肯定性答案，第110條則給出了否定性答案。[2]這種混亂不僅存在于同一個(gè)規(guī)范性法律文件中，也存在于不同的規(guī)范性法律文件中。例如，《慈善法》第3條對(duì)于公益慈善類范圍的認(rèn)定是“扶貧、濟(jì)困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；符合本法規(guī)定的其他公益活動(dòng)。”而《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第10條對(duì)于公益慈善類范圍的認(rèn)定則是“扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災(zāi)、助醫(yī)助學(xué)等”。二者對(duì)公益慈善的認(rèn)定完全不同。作為《慈善法》下位法的行政法規(guī)，其規(guī)定應(yīng)與《慈善法》保持一致，但此處下位法只取了上位法中扶貧濟(jì)困這一部分。概念的使用混亂可見(jiàn)一斑。

　　2.規(guī)則層面：微觀與宏觀的雙重困境（1）從微觀上看，具體規(guī)則中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任設(shè)定失當(dāng)。首先，權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定落空。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于其設(shè)定方式和配套措施。在社會(huì)組織立法之中，權(quán)利屢作“壁上花”。最為典型的是《慈善法》中的稅收減免。其次，權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任設(shè)定不對(duì)等?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第49條規(guī)定：“基金會(huì)的年末凈資產(chǎn)不得低于本條例第八條規(guī)定的注冊(cè)資金最低標(biāo)準(zhǔn)。”[3]“公司減資后的注冊(cè)資本不得低于法定的最低限額”這一原則被類比到《基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》中。該規(guī)定不符合權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的設(shè)定規(guī)則。對(duì)于私人、私法人以及社會(huì)組織而言，法無(wú)禁止即允許，且其權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任應(yīng)當(dāng)大體相當(dāng)。對(duì)于基金會(huì)而言，其的確負(fù)有財(cái)產(chǎn)保值增值的義務(wù)。但是，這一義務(wù)與開(kāi)展公益活動(dòng)和非營(yíng)利活動(dòng)的核心義務(wù)相比，是第二位階的義務(wù)。如果為了第二位階的義務(wù)而人為增加基金會(huì)的責(zé)任與負(fù)擔(dān)，那么最終影響和限制其核心義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，這樣是得不償失、因噎廢食的失敗之舉。最后，權(quán)利和義務(wù)設(shè)定倒置。《慈善法》第40條規(guī)定“捐贈(zèng)人與慈善組織約定捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的用途和受益人時(shí)，不得指定其利害關(guān)系人作為受益人”。這一條文的設(shè)計(jì)初衷是為了賦予捐贈(zèng)人權(quán)利，即“捐贈(zèng)人可以與慈善組織約定捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的用途與受益人”，然后才規(guī)定對(duì)捐贈(zèng)人行使這一權(quán)利的限制性規(guī)定“不得指定……”。然而，現(xiàn)有條文的表述直接規(guī)定了捐贈(zèng)人的義務(wù)，忽視了捐贈(zèng)人的權(quán)利。[4]顛倒了對(duì)權(quán)利和義務(wù)各自應(yīng)有的定位。（2）從宏觀上看，作為整體性的規(guī)則，社會(huì)組織法律體系亟待完備。一方面，存在從“無(wú)”到“有”的配套困境。另一方面，存在從“有”到“有”的銜接困境。

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　　3.原則層面：條文與指導(dǎo)思想的悖離。作為法律內(nèi)在精神與靈魂的法律原則，位于法律概念與法律規(guī)則之上，對(duì)規(guī)則和條文形成指引。近期社會(huì)組織領(lǐng)域所立、所改法律之中，基本都在第1條中開(kāi)宗明義表達(dá)了立法目的與指導(dǎo)思想。在其文本表述之中，對(duì)社會(huì)組織持正向激勵(lì)態(tài)度以促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、保障社會(huì)組織及相關(guān)人員合法權(quán)益為總體目標(biāo)指向。但是，在具體行文之中，這些指導(dǎo)思想和基本原則并未充分貫徹，甚至出現(xiàn)分歧與悖離。（1）部分法條管制色彩濃厚。例如，在《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法（草案）》中，管制性的術(shù)語(yǔ)和懲罰性責(zé)任過(guò)多。各種禁止性規(guī)定遍布草案全文。尤其是在第六章法律責(zé)任部分，通篇都是在談“懲罰性”內(nèi)容，完全忽略了境外非政府組織的民事行為部分。[5]（2）雙重管理體制依然頑固。例如，《慈善法》第9條依然承認(rèn)雙重管理體制的存在；《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第3條第2款規(guī)定，自然科學(xué)和工程技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的科技類社會(huì)團(tuán)體可以直接登記，這就意味著社會(huì)科學(xué)和人文學(xué)科等領(lǐng)域的社會(huì)團(tuán)體不能直接登記。（3）等級(jí)化傾向明顯。例如，《慈善法》第22條規(guī)定“慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開(kāi)募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格”。如此規(guī)定，既是對(duì)慈善組織開(kāi)展募捐活動(dòng)的“有罪推定”，也是在慈善組織之間人為地進(jìn)行等級(jí)劃分。同時(shí)，《慈善法》對(duì)慈善組織和個(gè)人的公開(kāi)募捐資格也進(jìn)行了一定的限制，第110條規(guī)定，“城鄉(xiāng)社會(huì)組織、單位可以在本社區(qū)、單位內(nèi)部開(kāi)展群眾性互濟(jì)活動(dòng)”。這種限制是對(duì)“體制化”與“非體制化”組織的人為不當(dāng)劃分。[6]

　　（二）深層困境：規(guī)范與秩序的斷裂

　　1.無(wú)法可依的“制度尷尬”與有法可依的“制度陷阱”之間的矛盾。在此波立法潮之前，社會(huì)組織領(lǐng)域的制度性尷尬主要有三類。第一類是法律整體上的缺位與滯后所導(dǎo)致的無(wú)法可依。就基本法律而言，《慈善法》長(zhǎng)期缺位，也并沒(méi)有《社會(huì)組織法》這樣的基本法。就專項(xiàng)法律而言，相關(guān)系列規(guī)范性法律文件也缺失嚴(yán)重。第二類是具體法律制度的空白與漏洞所導(dǎo)致的無(wú)法可依。以慈善法律為例，在《慈善法》制定之前，我國(guó)慈善領(lǐng)域的法律體系遠(yuǎn)不夠完備，沒(méi)有形成系統(tǒng)的規(guī)范慈善組織與慈善活動(dòng)的制度、方法與經(jīng)驗(yàn)。2006年公布的《基金會(huì)信息公布辦法》對(duì)民辦非企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體未作強(qiáng)制性的信息公開(kāi)規(guī)定。第三類是相關(guān)法律之間的沖突與矛盾所導(dǎo)致的無(wú)法可依。在法律體系之中，這些矛盾可能表現(xiàn)為上位法和下位法的沖突，也可能表現(xiàn)為同級(jí)法律規(guī)定之間的沖突。如此種種立法上的缺失、混亂和不規(guī)范催生了立法需求。但是，在“有法可依”之后，既有問(wèn)題能否迎刃而解亦遭到理論界與實(shí)務(wù)界的質(zhì)疑。有些“有法可依”很可能是個(gè)“制度陷阱”。一方面，立法思想與理念上的管控很容易產(chǎn)生意料之中的“制度陷阱”。另一方面，立法制度和技術(shù)的不當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生意料之外的“制度陷阱”。一些條款的立法初衷是好的，卻因不周到與不嚴(yán)謹(jǐn)而可能成為限制社會(huì)組織的緊箍。[7]

　　2.無(wú)法可依的“有序”與有法可依的“無(wú)序”之間的權(quán)衡。在既有的社會(huì)組織領(lǐng)域，管理者與被管理者往往在實(shí)踐中摸索各種路徑與方法，在“無(wú)法可依”的情況下尋找替代性的“規(guī)范”與“秩序”。在法律制度尚未解決既有社會(huì)需求之時(shí)，實(shí)踐中的變通措施、手段和方法能夠?yàn)槲磥?lái)法律發(fā)展提供制度方案，但是，也存在合法與“非法”之間的博弈和探索。在一些經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)政策較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)踐走得更為超前，既有“大膽假設(shè)”，又有“小心求證”。由于相關(guān)立法和配套規(guī)定的滯后性，這些實(shí)踐中的超前做法甚至帶有一定的“違法性”。但是，一旦啟動(dòng)立、改、廢程序，一系列規(guī)范性法律文件就將陸續(xù)生效并對(duì)該領(lǐng)域的實(shí)踐產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，不排除部分制度設(shè)計(jì)會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成或多或少的阻礙與掣肘。這就意味著，在法律缺失之時(shí)，至少可以在實(shí)踐中努力獲得一種“合理性”的民間秩序，存在各種缺失的法律在制定和實(shí)施之后卻未必能形成優(yōu)于當(dāng)前的實(shí)踐模式。“法律制定者如果對(duì)那些促進(jìn)非正式合作的社會(huì)條件缺乏眼力，他們就可能造就一個(gè)法律更多但秩序更少的世界。”[8]立法者正面臨一種兩難境地：在“無(wú)法”的“有序”與“有法”的“無(wú)序”之間謹(jǐn)慎權(quán)衡，力求合理性與合法性的有機(jī)統(tǒng)一。

　　3.舊制度的“不正義”與新制度的“不正義”之間的慣性。良好的制度設(shè)計(jì)能有效調(diào)整社會(huì)中的不公正與不平衡，使之不斷回歸原初正義與平衡點(diǎn)。反之，就會(huì)更加遠(yuǎn)離公平正義。社會(huì)組織領(lǐng)域既有的“不正義”主要存在于管理體制、登記制度、財(cái)產(chǎn)規(guī)制等方面。這些問(wèn)題飽受詬病，成為此次立法進(jìn)程中人們的關(guān)注焦點(diǎn)。雖時(shí)立法活動(dòng)時(shí)有“破冰之舉”，但是因具有巨大歷史與現(xiàn)實(shí)慣性的管理體制的力量依然強(qiáng)大，故規(guī)范與技術(shù)層面的少許進(jìn)步與發(fā)展也可能遭到碾壓。雖然“發(fā)展”、“規(guī)范”、“引導(dǎo)”、“扶植”等表述并不少見(jiàn)，但在具體制度安排和規(guī)范設(shè)計(jì)方面，又常常出現(xiàn)管理壓過(guò)治理、集權(quán)超過(guò)放權(quán)、管制強(qiáng)過(guò)規(guī)制的傾向。另外，某些法律和政策也有可能催生新的不正義。社會(huì)組織立法突破既有管理桎梏的使命還任重道遠(yuǎn)，新的不正義可能以“新瓶裝舊酒”的方式出現(xiàn)在制度安排之中。

　　二、社會(huì)組織立法困境根源之剖析

　　（一）立法價(jià)值與理念的搖擺

　　1.“收”與“放”之間的“名實(shí)不符”。這主要體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)組織的雙重管理體制方面。四類（行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類）社會(huì)組織（以下簡(jiǎn)稱“四類社會(huì)組織”）先行直接登記經(jīng)歷了由地方試點(diǎn)到中央普及、從中央普及再到地方推進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)當(dāng)前社會(huì)組織登記放開(kāi)之后，期待中的“井噴”并未出現(xiàn)。并且，部分地區(qū)的主管部門(mén)由于主觀或客觀方面的因素，在直接登記問(wèn)題上“畏首畏尾”、“猶猶豫豫”。這既反映出政府放權(quán)的不足，也暴露了政府扶持和支持的缺位。就《慈善法》而言，慈善組織看似可以獲得更寬松的規(guī)制，但其中依然采用了“申請(qǐng)登記”的用語(yǔ)，這本身也意味著行政機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步給予審核。一方面，雙重管理體制正在松動(dòng)；另一方面，行政機(jī)關(guān)采用了申請(qǐng)登記審查、規(guī)定組織形式等其他方式進(jìn)行著監(jiān)管，[9]雙重管理依然強(qiáng)勢(shì)存在。2015年12月2日，《民政部關(guān)于健全社會(huì)組織退出機(jī)制的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)各界公開(kāi)。它的公布使官民之間的不同傾向再次浮現(xiàn)。征求意見(jiàn)稿的官方立法宗旨是“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管，加大對(duì)名存實(shí)亡社會(huì)組織的清理力度”，以期“培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重”。實(shí)際上，近年來(lái)，我國(guó)一些地方已經(jīng)開(kāi)始先行先試，建立社會(huì)組織的自動(dòng)退出機(jī)制。但是，民政部在2015年末匆匆公布該征求意見(jiàn)稿的舉措被認(rèn)為是對(duì)社會(huì)組織直接登記制度的背離，其訊號(hào)在于收緊直接登記制度、重回雙重管理模式。同時(shí)，作為懲戒的撤銷登記規(guī)定較為詳細(xì)，而作為幫扶、教育和預(yù)警的前期規(guī)制環(huán)節(jié)規(guī)定較少，甚至闕如。這也是對(duì)既有社會(huì)組織監(jiān)管強(qiáng)度增加、培育和扶植力度減弱的表現(xiàn)，甚至是“假監(jiān)管之名，行清理之實(shí)”。正所謂監(jiān)管有余而培育不足。

　　2.“進(jìn)”與“退”之間的“方向不明”。在社會(huì)組織審批登記部分放開(kāi)、許多人以為社會(huì)組織將要迎來(lái)發(fā)展春天之時(shí)，相關(guān)立法的規(guī)定和舉措使得社會(huì)組織的發(fā)展方向再次不明朗。在國(guó)家對(duì)社會(huì)組織總體放寬、簡(jiǎn)政放權(quán)逐步推行的大趨勢(shì)之下，《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》呈現(xiàn)出明顯的倒退。與該法大體同時(shí)期制定的關(guān)聯(lián)性法律主要有二，一是《慈善法》，二是《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）。就《慈善法》與《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》而言，二者體現(xiàn)了殊為不同的立法導(dǎo)向?！洞壬品ā饭倘灰惨l(fā)了廣泛的批評(píng)和爭(zhēng)議，但在總體趨向上畢竟代表了較為支持和扶植的立法精神。故而，社會(huì)各界批判《慈善法》的立足點(diǎn)是完善并通過(guò)它。但是，《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》管制色彩更為濃厚，是在國(guó)家安全的大背景之下發(fā)生的。[10]立法時(shí)機(jī)并不成熟，尚未為完善的立法做出足夠的準(zhǔn)備；在立法宗旨上出現(xiàn)重大偏差，基本上是“防范為主，謹(jǐn)慎利用”[11]；在立法風(fēng)格上呈現(xiàn)簡(jiǎn)單粗暴傾向，以“國(guó)安思維管理境外組織”等批評(píng)之聲不斷；[12]在立法技術(shù)上，因“倉(cāng)促上馬”而略顯粗糙。

　　3.“開(kāi)門(mén)”與“閉門(mén)”之間的“表里不一”。近年來(lái)，在我國(guó)中央和地方的立法活動(dòng)中，“開(kāi)門(mén)立法”趨向增強(qiáng)，老師、學(xué)者和社會(huì)人士都盡力參與到立法活動(dòng)和立法建議之中。出現(xiàn)了立法老師咨詢會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)、立法公開(kāi)征求意見(jiàn)稿等“開(kāi)門(mén)立法”方式。這些方式的共同之處在于官方居于主導(dǎo)地位，民間意見(jiàn)和呼聲作為“查缺補(bǔ)漏”的補(bǔ)丁填充到官方立法之中。有些條例草案出現(xiàn)“零意見(jiàn)”，即便有意見(jiàn)也是零散瑣碎，對(duì)剔除條款中的部門(mén)利益影響有限。[13]在具體的“開(kāi)門(mén)立法”方式中，深圳市社會(huì)組織管理局廣發(fā)“英雄貼”的方式開(kāi)啟了國(guó)家機(jī)關(guān)“開(kāi)門(mén)立法”的新時(shí)代。這種“開(kāi)門(mén)立法”既是官方放權(quán)讓利的進(jìn)步之舉，也是民間促動(dòng)的階段性成果。在一定程度上代表了現(xiàn)代社會(huì)立法的新趨向，體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)與公眾之間的雙向溝通、協(xié)商和對(duì)話，[14]是民主立法的形式之一。然而，“開(kāi)門(mén)立法”的效果在實(shí)踐中也有質(zhì)疑的聲音。質(zhì)疑之一是“噱頭”大于效果。質(zhì)疑之二是形式大于內(nèi)容。官民之間的雙向立法互動(dòng)是否真正有效、官方立法是否真正吸納民間意見(jiàn)，進(jìn)而社會(huì)組織立法領(lǐng)域是否真正實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)之間的合作和互動(dòng)，還需要留待最終的立法結(jié)果來(lái)檢驗(yàn)。

　　（二）立法階段的混合狀態(tài)

　　1.立法快車道的糾結(jié)：基于立法需要的“立法滯后”與基于立法能力的“立法超前”之間的沖突。即使在立法的快車道上，對(duì)某些立法是否正當(dāng)其時(shí)、是否足堪其重的困惑與憂慮也并非少數(shù)。由于現(xiàn)實(shí)立法的需要，目前我國(guó)慈善領(lǐng)域立法存在較為嚴(yán)重的滯后問(wèn)題，故而應(yīng)該加快立法進(jìn)程、完善相關(guān)制度與規(guī)范。但是迫于當(dāng)前立法時(shí)機(jī)與立法能力的現(xiàn)狀，盲目加快立法又是一種揠苗助長(zhǎng)的“立法超前”行為。于是，立法嚴(yán)重滯后與立法急躁冒進(jìn)之間的沖突、立法嚴(yán)重滯后與當(dāng)前立法能力不足之間的沖突、立法嚴(yán)重滯后與當(dāng)前立法時(shí)機(jī)并不成熟之間的沖突、對(duì)立法工作和立法效果的各種期待與立法能夠產(chǎn)生的實(shí)際效果之間的沖突均顯現(xiàn)出來(lái)?？傊⒎仁谴髣?shì)所趨，同時(shí)立法也不堪重負(fù)。[15]

　　2.立法初創(chuàng)期的難題：發(fā)展速度較快與發(fā)展質(zhì)量粗糙同在。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)社會(huì)組織立法在近年間獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，但是總體質(zhì)量和運(yùn)行基礎(chǔ)遠(yuǎn)非完善。法律上的缺失與不完善呼喚加快和完善立法的行動(dòng)。立法部門(mén)也試圖努力使法律草案更加符合中國(guó)社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也在盡力做相關(guān)方面的調(diào)研。但是， “加快立法”和“完善立法”之間存在一定的矛盾。立法不應(yīng)求快，應(yīng)當(dāng)回到它應(yīng)然的法理基礎(chǔ)上。以慈善組織和慈善體系為例，在公益慈善事業(yè)較為發(fā)達(dá)的社會(huì)，會(huì)形成慈善款物從捐贈(zèng)者到資助型機(jī)構(gòu)（基金會(huì)），再到一線執(zhí)行機(jī)構(gòu)（草根組織），最后到受益人群的完整鏈條。不同類型的公益機(jī)構(gòu)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，構(gòu)成比較清晰的專業(yè)化分工，具有較高的效率，形成一個(gè)錯(cuò)落有致、可持續(xù)發(fā)展的公益生態(tài)。[16]而我國(guó)的慈善類社會(huì)組織，組織結(jié)構(gòu)透明程度不高、公開(kāi)程度不夠、專業(yè)分工不明、甚至注冊(cè)登記都很困難，許多民辦組織尤其是草根組織生存堪憂。

　　3.立法彷徨期的矛盾：總體性放開(kāi)與階段性收緊并存。近年來(lái)，社會(huì)組織領(lǐng)域的法律與政策的總體發(fā)展變革方向是給予社會(huì)組織以更大的發(fā)展空間和主體性地位。但是，這一放權(quán)面臨著來(lái)自既有體制運(yùn)行慣性的壓力和羈絆。這種“階段性收緊”既可能是前行過(guò)程中的“步伐變化”，也可能是“重心轉(zhuǎn)移”，甚至還可能是“方向調(diào)整”。這種“階段性收緊”集中體現(xiàn)在各種規(guī)范性法律文件的制定、修改和公布之中。在政府與社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管和規(guī)制進(jìn)一步加強(qiáng)，既體現(xiàn)在《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》的“倉(cāng)促上馬”，也體現(xiàn)在《民政部關(guān)于健全社會(huì)組織退出機(jī)制的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》的緊急公布。在市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，社會(huì)組織的基層治理和管理進(jìn)一步加強(qiáng)，體現(xiàn)在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)（試行）》的緊急公布。在市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，社會(huì)組織的市場(chǎng)化道路、公益市場(chǎng)化方向尚未獲得充分認(rèn)可與推行，體現(xiàn)在《慈善法》中稅收優(yōu)惠的闕如與回避、公益募捐資格與方式的行政等級(jí)傾向。

　　4.立法體系構(gòu)建期的障礙：前瞻性與統(tǒng)一性之間的兩難。社會(huì)組織領(lǐng)域的法律制度與規(guī)范長(zhǎng)期積貧積弱，整個(gè)法律體系正遭逢重大變革和調(diào)整。該領(lǐng)域當(dāng)前立法任務(wù)繁重，故而在現(xiàn)有立法能力的前提之下只能相繼制定相應(yīng)的規(guī)范性法律文件。新立法律承擔(dān)著雙重使命：一方面，需要形成對(duì)既有法律原則與精神的引領(lǐng)，尤其是形成前瞻性的引領(lǐng)；另一方面，需要保持與既有法律體系之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。前一種使命要求新立法律的前瞻性和創(chuàng)新性，而后一種使命則要求新立法律的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展在這一階段可能要被“挾持”在合法與“非法”、中央與地方、行政與司法的制度博弈中，法律也呈現(xiàn)出“一元”與“多元”并存的局面。有些社會(huì)組織領(lǐng)域的規(guī)范是“地方先行”，有些則是“司法先行”甚至是“司法解釋先行”。故而，新立法律與既有法律之間容易出現(xiàn)變與不變、創(chuàng)新與保守、穩(wěn)定性與靈活性之間的矛盾，并常常引起上下位之間、平位法律效力關(guān)系的紊亂。[17]

　　（三）國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的緊張

　　1. “大”與“小”的誤區(qū)：“大國(guó)家”與“強(qiáng)國(guó)家”之間的選擇失當(dāng)。國(guó)家與社會(huì)相互作用的過(guò)程中，它們改變各自的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、規(guī)則以及社會(huì)控制，持續(xù)地相互影響。[18]在二者不斷的磨合和相互改造之中，既有“大國(guó)家—小社會(huì)”模式的弊端逐漸成為共識(shí)。但是，“大國(guó)家”的衰微未必帶來(lái)社會(huì)領(lǐng)域的真正勃興。并且，所謂的“大國(guó)家”不等于真正的“強(qiáng)國(guó)家”。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的良性發(fā)展需完成從“大國(guó)家”到“強(qiáng)國(guó)家”的轉(zhuǎn)變，其核心要義在于提升必要的國(guó)家能力并消解不必要的國(guó)家管控。在當(dāng)前我國(guó)的國(guó)情中，在“強(qiáng)國(guó)家”維度上，國(guó)家總體能力不足；在“強(qiáng)社會(huì)”維度上，國(guó)家對(duì)社會(huì)的管制過(guò)多。這就意味著，既存在國(guó)家對(duì)社會(huì)放權(quán)的不徹底，又存在國(guó)家對(duì)社會(huì)扶植的不充分。

　　2.“上”與“下”的障礙：國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的轉(zhuǎn)化失靈。實(shí)際上，包括國(guó)家在內(nèi)的社會(huì)組織混合體是共生共存的。社會(huì)組織以及社會(huì)組成在整體上被國(guó)家?guī)?lái)的機(jī)遇和阻礙改變著，同時(shí)也受到其他社會(huì)組織和世界經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放和限制所影響。[19]國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的標(biāo)志之一是國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的有機(jī)轉(zhuǎn)化。國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的轉(zhuǎn)化路徑，既有國(guó)家權(quán)力自上而下的流動(dòng)，也有社會(huì)權(quán)力自下而上的流動(dòng)。國(guó)家權(quán)力的向下流動(dòng)在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)權(quán)力的生成。下放既是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力轉(zhuǎn)移的最直接反映，也是國(guó)家還權(quán)于社會(huì)的最直觀表現(xiàn)。社會(huì)權(quán)力的向上流動(dòng)在一定程度上促進(jìn)了國(guó)家權(quán)力的改變，也是社會(huì)重構(gòu)國(guó)家形態(tài)的重要方式。政府將部分國(guó)家公權(quán)力下放給民間組織或社會(huì)團(tuán)體就是國(guó)家公權(quán)力社會(huì)化進(jìn)程的重要表現(xiàn)。[20]當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系之間的緊張?bào)w現(xiàn)在權(quán)力層面的流動(dòng)不暢。在國(guó)家層面，國(guó)家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力的下放方式之一是社會(huì)組織審批登記環(huán)節(jié)的放開(kāi)，賦予社會(huì)組織更多的自治權(quán)。而當(dāng)前的部分下放仍有所選擇、有所克制、有所顧慮甚至是有所退步。同時(shí)，社會(huì)權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力的反向作用力也依然有限，更容易被國(guó)家所吸納。這些有限性深刻影響了當(dāng)前社會(huì)組織立法。

　　3.“一”與“多”的難題：國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)自治之間的博弈失衡。國(guó)家向社會(huì)的回歸意味著治理方式的變革，即從國(guó)家主導(dǎo)向社會(huì)自治、國(guó)家與社會(huì)多元共治的方向發(fā)展。在一定程度上講，這是社會(huì)治理從一元模式向多元模式的發(fā)展，內(nèi)含著社會(huì)自主性和開(kāi)放性程度的進(jìn)一步擴(kuò)大。在多元社會(huì)治理形態(tài)中，社會(huì)組織成長(zhǎng)與發(fā)展的核心要義是其自治性的發(fā)展。社會(huì)組織的自治是一種逐漸“生成中的社會(huì)自治”，[21]也是社會(huì)組織發(fā)展的必然結(jié)果。但是，在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域之中，無(wú)論是社會(huì)組織的日常管理還是社會(huì)組織立法，盡管官民雙向立法努力呈現(xiàn)一定的互動(dòng)，但是國(guó)家主導(dǎo)的傾向依然明顯。在國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)共治的博弈之中，前者常常占據(jù)上風(fēng)。故而，社會(huì)組織領(lǐng)域尚存在很多互動(dòng)中的“短板”。在尋求社會(huì)組織放權(quán)路徑的同時(shí)，也應(yīng)該在放權(quán)與監(jiān)管、監(jiān)管與扶持、放權(quán)與扶持之間尋求平衡之道。在這些監(jiān)管中，既有監(jiān)而不管、管而不監(jiān)的模式，也有不當(dāng)監(jiān)管、明監(jiān)實(shí)管的弊端，還有監(jiān)管不到位、監(jiān)管不力的失職。對(duì)社會(huì)組織登記管理的后期監(jiān)管、對(duì)社會(huì)組織集體行動(dòng)的不當(dāng)監(jiān)管、對(duì)境外非政府組織的過(guò)度監(jiān)管都是監(jiān)管不健全在不同領(lǐng)域的體現(xiàn)。

　　三、走出社會(huì)組織立法困境的路徑探尋

　　1.立法道路之選擇：國(guó)家與社會(huì)的雙向互動(dòng)?，F(xiàn)代法治國(guó)家的發(fā)展方向是合作國(guó)家與多元社會(huì)。[22]唯有掃平立法道路上的障礙，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力[23]的有序發(fā)展，方能完成制度與理念的頂層設(shè)計(jì)。這個(gè)頂層設(shè)計(jì)決定了立法的價(jià)值轉(zhuǎn)換、體系構(gòu)建、力量整合和觀念提升。具體而言，（1）解壓不徹底的放權(quán)之路。解壓不徹底的放權(quán)之路即是給予社會(huì)組織更多的自主權(quán)和生存空間。這種解壓在實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)組織乃至社會(huì)領(lǐng)域的信任，需要逐步釋放當(dāng)前的雙重管理體制。如何使放權(quán)真正成為放權(quán)而不為集權(quán)所吞噬和吸收是放權(quán)的核心問(wèn)題。以社會(huì)組織準(zhǔn)入環(huán)節(jié)為例，如何“寬進(jìn)”、對(duì)哪些社會(huì)組織“寬進(jìn)”、“寬進(jìn)”之后如何“嚴(yán)出”、“寬進(jìn)”之后如何有效監(jiān)督、“寬進(jìn)”之后如何適當(dāng)監(jiān)管是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要課題。[24]（2）加強(qiáng)不充分的扶植之路。對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行扶植，首要是資格的扶植和主體性的扶植，賦予社會(huì)組織更多的主體資格，如成立的資格、公益募捐的資格、參與公益訴訟的資格，等等。通過(guò)獲得主體資格上的獨(dú)立，尤其是進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)的權(quán)利，逐步形成社會(huì)組織主體性的發(fā)展。對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行扶植，核心方式是稅收優(yōu)惠，把目前相對(duì)模糊、粗糙、抽象、嚴(yán)苛的稅收優(yōu)惠落到實(shí)處。（3）調(diào)整不健全的監(jiān)管之路。政府對(duì)社會(huì)組織的現(xiàn)有監(jiān)管方式既有社會(huì)組織對(duì)政府以及相關(guān)部門(mén)的掛靠，也有其他常規(guī)與非常規(guī)的監(jiān)管。當(dāng)前及未來(lái)社會(huì)組織立法進(jìn)程之中需將既有的不當(dāng)監(jiān)管方式進(jìn)行調(diào)整與改善。這就意味著對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管要側(cè)重于登記之后的后期監(jiān)管，對(duì)境外非政府組織減少政治性質(zhì)的監(jiān)管、加強(qiáng)民事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管，對(duì)社會(huì)組織合法、有序參與的群體性事件和集體行動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管而非過(guò)度監(jiān)管。（4）完善不成熟的規(guī)制之路。提升規(guī)制質(zhì)量不僅在規(guī)范和技術(shù)層面，而且在理念和路線層面。完善社會(huì)組織的規(guī)制方式之首要任務(wù)在于進(jìn)一步降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，逐步釋放社會(huì)組織的自身能量與活力，放開(kāi)社會(huì)組織準(zhǔn)入閘門(mén)，釋放對(duì)社會(huì)組織的壓制，讓越來(lái)越多的社會(huì)組織“有法可依”。

　　2.立法力量之整合：“官”與“民”的互動(dòng)。十八屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”的戰(zhàn)略部署意味著要從單向的國(guó)家“構(gòu)建主義”轉(zhuǎn)向雙向構(gòu)建、平衡治理的法治進(jìn)路變革。“社會(huì)立法社會(huì)立”，社會(huì)組織立法更應(yīng)加強(qiáng)民間力量的因素，導(dǎo)入民主協(xié)商機(jī)制，增強(qiáng)民眾訴求表達(dá)保障、社會(huì)認(rèn)同指數(shù)和公共政策合法性。[25]面對(duì)我國(guó)社會(huì)組織領(lǐng)域“開(kāi)門(mén)立法”出現(xiàn)的“噱頭大于效果”、“形式大于內(nèi)容”的困境，需要完成從“下達(dá)”到“上傳”的轉(zhuǎn)變。在立法中，從“下達(dá)”向“上傳”的轉(zhuǎn)變有多種路徑。一方面，應(yīng)更多吸納老師和學(xué)者的立法建議、意見(jiàn)，參考他們的民間立法版本，在理念、范疇和體例上完善官方立法。另一方面，應(yīng)多吸納社會(huì)組織領(lǐng)域?qū)崉?wù)界的經(jīng)驗(yàn)與意見(jiàn)，使立法與當(dāng)前我國(guó)既有的社會(huì)組織基礎(chǔ)相銜接。[26]由此，方能增強(qiáng)法律體系建設(shè)與完善的民主性、開(kāi)放性和回應(yīng)性機(jī)制，制定出符合“規(guī)則和政策的內(nèi)含的價(jià)值”[27]的法律。同時(shí)，也可以讓地方立法適度先行。

　　3.立法價(jià)值位階之轉(zhuǎn)換：從義務(wù)本位到權(quán)利本位的發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織立法過(guò)程中之所以存在權(quán)利和義務(wù)設(shè)定落空、設(shè)定不對(duì)等以及設(shè)定倒置等諸多問(wèn)題。在根本上是因?yàn)檫@種設(shè)定的起點(diǎn)和基礎(chǔ)在于對(duì)社會(huì)組織義務(wù)本位的定位。即使在法律原則和立法指導(dǎo)思想層面確定了保護(hù)社會(huì)組織及志愿者、受益人的合法權(quán)益，具體條文也依然未能真正貫徹，基本法律及配套法律文件中的義務(wù)本位傾向依然嚴(yán)重，責(zé)任重而權(quán)利少。[28]走出立法困境的核心任務(wù)之一就是將顛倒的價(jià)值位階轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)?！洞壬品ā返纫?guī)范性法律文件隸屬于社會(huì)法領(lǐng)域。[29]社會(huì)法主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不同于傳統(tǒng)的雙方當(dāng)事人關(guān)系，而是三方甚至四方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。故而，社會(huì)組織領(lǐng)域的權(quán)利本位既包括社會(huì)組織的權(quán)利本位，也包括相關(guān)個(gè)人的權(quán)利本位，如捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人、志愿者、社會(huì)組織工作人員，等等。義務(wù)本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)換有益于對(duì)社會(huì)組織與相關(guān)個(gè)人的雙重保護(hù)。從根本上講，這種權(quán)利本位的核心是社會(huì)本位，區(qū)別于既往的國(guó)家本位。從義務(wù)本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)換是從國(guó)家向社會(huì)讓渡的頂層設(shè)計(jì)在法律關(guān)系主體和法律關(guān)系內(nèi)容等層面的表現(xiàn)。社會(huì)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展以社會(huì)組織利益和社會(huì)組織成員利益的可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)。社會(huì)組織尤其是公益組織個(gè)體成員的利益也在私益范圍之列，并且是保障公益可持續(xù)發(fā)展的一種重要私益。

　　4.立法體系之構(gòu)建：“破”與“立”的兼顧。以立法之“立”為價(jià)值導(dǎo)向，更側(cè)重以新舊法律協(xié)調(diào)為前提，制定更符合前瞻性需求的法律，以新立法律引領(lǐng)既有法律，形成符合立法宗旨與立法原意的規(guī)范性法律文件。以立法之“破”為價(jià)值導(dǎo)向，更側(cè)重于以消除新舊法律矛盾為前提，制定更符合統(tǒng)一性需求的法律，形成體系更加完整、一致的規(guī)范性法律文件。社會(huì)組織立法任務(wù)艱巨龐雜，“立”、“破”均任重道遠(yuǎn)：一方面，需要以新法彌合舊法，以保持既有法律體系的完善；另一方面，需要以新法引領(lǐng)舊法的修改。首先，在規(guī)范性法律文件層面，應(yīng)以《慈善法》為引領(lǐng)，以《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》的修改為依托，以《慈善組織認(rèn)定辦法》、《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》、《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報(bào)辦法》、《志愿服務(wù)條例》等相關(guān)配套性文件為輻射，形成上位法與下位法的有機(jī)統(tǒng)一。在這個(gè)層面上，“立”在于提升相關(guān)法律的位階，[30]填補(bǔ)法律空白，并塑造社會(huì)領(lǐng)域法律的公平正義精神。“破”在于廢止相關(guān)規(guī)范性法律文件以及若干與新立法律原則不符的制度與規(guī)范，協(xié)調(diào)多層級(jí)規(guī)范性法律文件之間的沖突。其次，在范疇層面，應(yīng)以社會(huì)組織領(lǐng)域核心范疇為引領(lǐng)，以相關(guān)范疇的校訂為依托，勘定范疇使用中的混亂與定位中的糾葛。在這個(gè)層面上，“立”在于移植與創(chuàng)制符合社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律與國(guó)際慣例的成熟概念；“破”在于廢止一些不規(guī)范、不準(zhǔn)確甚至是錯(cuò)誤的范疇與概念。最后，在條文層面，以立法指導(dǎo)思想為引領(lǐng)，在法律條文中系統(tǒng)貫徹法律原則與精神，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)范性法律文件。在這個(gè)層面上，“立”在于制定符合新立法律精神的系列規(guī)范，形成完備統(tǒng)一的法律體系；“破”在于彌合新立條文與既有條文之間的差異，解決新舊法律規(guī)定之間的沖突。

　　5.立法技術(shù)之提升：移植與創(chuàng)新的平衡。而對(duì)社會(huì)組織立法存在立法滯后與立法超前、前瞻性與統(tǒng)一性、發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量之間的矛盾與沖突的困境。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家法律的移植與對(duì)自身法律的創(chuàng)造性發(fā)展均是解決路徑。有效的法律移植能在一定程度上解決立法滯后、立法速度較慢以及立法的前瞻性問(wèn)題，可以完成短期內(nèi)的立法突進(jìn)任務(wù)，迅速填補(bǔ)法律在體系上、制度上和規(guī)范上的空白。但是，在當(dāng)前立法理念和立法技術(shù)的初級(jí)發(fā)展階段，這種移植難免粗陋甚至出現(xiàn)訛誤。更為關(guān)鍵的是，移植的法律必然面臨外國(guó)法與本國(guó)法之間的同構(gòu)性和兼容性問(wèn)題。移植而來(lái)的制度與規(guī)范既要面臨與既有法律之間的協(xié)調(diào)任務(wù)，也要面臨與我國(guó)社會(huì)組織現(xiàn)實(shí)之間的統(tǒng)一任務(wù)。這些銜接工作的成效在很大程度上決定了立法質(zhì)量。故而，創(chuàng)造性地將移植的法律融入到社會(huì)本土之中方能提升既有立法技術(shù)，獲得法律的真正生命力。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　總體而言，在社會(huì)組織領(lǐng)域，我國(guó)仍處于立法頻繁、立法粗糲與立法糾結(jié)并存的立法初級(jí)階段。不成熟的法治階段是與不成熟的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)治理狀況相適應(yīng)的。立法宗旨的糾結(jié)，既顯示了官方立法理念中規(guī)制與管制、治理與管理、集權(quán)和放權(quán)之間的沖突，也反映了官民力量在立法中的博弈與互動(dòng)。經(jīng)歷了官方與民間之間的互動(dòng)、放權(quán)與集權(quán)之間的糾結(jié)、“非法”與合法之間的權(quán)衡以及應(yīng)然與實(shí)然之間的悖反等一系列成長(zhǎng)過(guò)程中的“陣痛”與惶惑，社會(huì)組織發(fā)展中的各種實(shí)質(zhì)性問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，不容樂(lè)觀的法治現(xiàn)狀也由此凸顯。但法治與社會(huì)組織都必須在曲折中有所前行。在頂層設(shè)計(jì)上，需要實(shí)現(xiàn)從國(guó)家“構(gòu)建主義”向國(guó)家與社會(huì)“雙向構(gòu)建”，[31]從國(guó)家主導(dǎo)向社會(huì)自治、國(guó)家與社會(huì)共治的方向發(fā)展；在宏觀戰(zhàn)略上，完成立法力量之整合、立法價(jià)值之轉(zhuǎn)換與立法體系之完善。在具體方案上，平衡放權(quán)、扶植與規(guī)制，明晰權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，完善概念、規(guī)則與原則以及協(xié)調(diào)規(guī)范、部門(mén)與體系。在法治與改革進(jìn)程中，逐步擴(kuò)大社會(huì)治理和社會(huì)創(chuàng)新的法律可作為空間。

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