社會工作與"未保"新矩陣 未保制度初長成

　　【摘要】環(huán)球網(wǎng)校編輯為考生發(fā)布“社會工作與‘未保’新矩陣 未保制度初長成”的新聞，為考生發(fā)布社會工作者考試的相關(guān)行業(yè)動態(tài)，希望大家認(rèn)真學(xué)習(xí)和復(fù)習(xí)，預(yù)?？忌寄茼樌ㄟ^考試。社會工作與“未保”新矩陣 未保制度初長成的具體內(nèi)容如下：

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、人口流動、家庭變遷、社區(qū)重組的現(xiàn)實(shí)情境下，未成年人保護(hù)（以下簡稱“未保”）顯得更具復(fù)雜性和多變性。當(dāng)困境未成年人成為一個開放的概念，救火式的保護(hù)越來越難以堵住問題的窟窿。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，注重預(yù)防，并著眼解決未成年人陷入困境的根源問題，才是使資源得到最大利用和取得最好效果的“金鑰匙”。問題是，我國“未保”制度如何實(shí)現(xiàn)從救火到預(yù)防的轉(zhuǎn)身？

　　我國“十三五”規(guī)劃綱要提出建設(shè)未成年人權(quán)益保障和服務(wù)體系。2016 年2 月，民政部未成年人（留守兒童）保護(hù)處的成立補(bǔ)齊了我國“未保”制度中的政府主管機(jī)構(gòu)短板，這與近年來逐步建立的兒童虐待報告制度、剝奪對兒童施虐的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)制度和對受到虐待兒童的替代性養(yǎng)護(hù)制度一起，構(gòu)筑起我國底線“未保”制度的雛形。然而，我國“未保”制度建設(shè)從個體走向環(huán)境、從救火走向預(yù)防、從緊急干預(yù)走向長遠(yuǎn)規(guī)劃，究竟還有多遠(yuǎn)的路要走？社會工作作為未成年人保護(hù)體系中新興的專業(yè)社會力量會獲得哪些新的空間和使命？社工專業(yè)作用的發(fā)揮需要哪些支持？相互銜接的服務(wù)機(jī)制又怎樣搭建起來？

　　本次專題策劃對上述問題展開探討，希望對“未保”制度的建設(shè)有所裨益。

　　被列為底線的未成年人保護(hù)制度包含四個基本要素： 兒童保護(hù)的主管機(jī)構(gòu)、針對兒童虐待的報告制度、剝奪對兒童施虐的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的制度和對受到虐待兒童的替代性養(yǎng)護(hù)制度。隨著近年來相關(guān)法律的健全，后三項制度逐步建立，而于2016 年2 月成立的民政部未成年人（留守兒童）保護(hù)處， 則標(biāo)志著這一制度體系中最關(guān)鍵的要素建成。由此，中國底線的兒童保護(hù)制度初步建立。

　　那么，這一底線制度體系為何經(jīng)歷了如此長期的積淀？其現(xiàn)時的制度實(shí)現(xiàn)面臨哪些挑戰(zhàn)？社會工作又在其中獲得了哪些新的空間和使命呢？

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　　從個體到環(huán)境：福澤所有未成年人的艱辛探索

　　很長一段時期內(nèi)，中國的兒童福利工作針對的是邊緣化的小規(guī)模的困境兒童群體。2006年民政部等15 部委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》以及2009 年民政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)受艾滋病影響兒童福利保障工作的意見》， 使得民政部門服務(wù)的未成年人對象從院內(nèi)孤兒拓展到困境兒童。這是中國兒童福利制度在覆蓋對象上的第一次飛躍。

　　2013 年，民政部開始開展建立適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)工作， 在重點(diǎn)保護(hù)困境未成年人的同時， 逐漸探索覆蓋全體兒童的普惠型制度。具體做法是通過對未成年人和家庭分層次、分類別給予相應(yīng)的福利保障，探索建立健全城鄉(xiāng)一體化、保障制度化、組織網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)專業(yè)化、惠及所有兒童的兒童福利制度和服務(wù)體系。

　　地處河南省西部山區(qū)的國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣洛寧縣是這一試點(diǎn)工作的首批入選地區(qū)。3 年多過去了，有一組數(shù)字可以勾勒發(fā)生在這里的探索成效：18 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）依托民政所建立了困境兒童救助站（養(yǎng)育站），388 個行政村設(shè)立兒童福利主任，在縣、鄉(xiāng)、村三級兒童福利工作隊伍網(wǎng)絡(luò)下， 5880 多名0-18 歲困境兒童都得到了基本的兒童福利服務(wù)，并為有特殊需求的困境兒童提供個性化服務(wù)。

　　在洛寧縣，這5880 多名困境兒童是怎樣被發(fā)現(xiàn)、報告的，對他們的跟蹤服務(wù)是否就能夠契合“普惠” 的試點(diǎn)工作目標(biāo)呢？對于這一問題， 洛寧縣民政局社會福利股股長張龍濤告訴記者：“388 名深入最基層工作的村兒童福利專干負(fù)責(zé)入戶調(diào)查、定期巡訪，并在此基礎(chǔ)上對本村的兒童進(jìn)行統(tǒng)計建檔。因此，對5880 多名困境兒童的服務(wù)不只是指向特定個體的，更是對洛寧縣普惠兒童福利環(huán)境的打造。” 活躍在鄉(xiāng)村的兒童福利專干們負(fù)責(zé)指導(dǎo)兒童家庭與維護(hù)兒童的合法權(quán)益，負(fù)責(zé)為殘疾兒童協(xié)調(diào)康復(fù)和特殊教育、為失去依靠的困境兒童協(xié)調(diào)家庭養(yǎng)育、協(xié)助困境兒童家庭申請救助、協(xié)助患大病的困境兒童申請各種政策性救助、督促家長為孩子辦理保險、為失學(xué)兒童協(xié)調(diào)復(fù)學(xué)或參加培訓(xùn)事宜、管理志愿者等，這也體現(xiàn)出分層服務(wù)的探索意圖。

　　在更多試點(diǎn)地區(qū)，“分層次、分類型”的兒童福利實(shí)現(xiàn)機(jī)制也在積極實(shí)踐中。一些地方制定了覆蓋生活、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等多方位的保障救助措施，明確了相關(guān)職能部門的職責(zé)和義務(wù)。與此同時， 專業(yè)化的社會服務(wù)在需求評估、配置資源、倡導(dǎo)政策優(yōu)化方面的優(yōu)勢也更加凸顯出來。

　　2016 年，民政部未成年人（留守兒童）保護(hù)處成立， 這一次飛躍使得中國兒童福利制度覆蓋了全部0-18 歲未成年人。

　　從單純救助到“保護(hù)+服務(wù)”： 兒童福利內(nèi)涵接駁國際之路

　　隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，困境未成年人成為一個開放的概念，因此發(fā)達(dá)國家的兒童福利普遍經(jīng)歷了從救火到預(yù)防的轉(zhuǎn)身。我國的困境未成年人也在不斷擴(kuò)展。比如流浪未成年人，相當(dāng)一部分未成年人外出流浪是因?yàn)榧彝ケO(jiān)護(hù)存在問題， 而政府對其的事后救助只能解決一時的安全和容身需要，如果不進(jìn)行監(jiān)護(hù)干預(yù)就無法解決導(dǎo)致流浪的根本問題。

　　2014 年12 月，最高法、最高檢等四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，對撤銷不適格的未成人監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)的具體情形、程序以及人身保護(hù)令實(shí)施程序等做出了明確規(guī)定。2015 年最高檢印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)八項措施》，對“國家工作人員發(fā)現(xiàn)未成年人權(quán)益受侵并采取措施的法律責(zé)任”做出規(guī)定。2016 年頒布的《中華人民共和國反家庭暴力法》規(guī)定， 學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民委員會、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)等，發(fā)現(xiàn)無民事行為能力及限制行為能力的人遭受了家庭暴力，有責(zé)任、有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)報案。這些可視作中國受虐兒童報告制度、受虐兒童監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪和替代養(yǎng)護(hù)制度的雛形，但真正落實(shí)還面臨許多瓶頸：如，誰來主張未成年人被監(jiān)護(hù)人侵害的權(quán)益？再如，撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)后如何讓替代性養(yǎng)護(hù)真正達(dá)到撫養(yǎng)、教育和關(guān)愛的實(shí)質(zhì)？中國青年政治學(xué)院少年兒童研究所所長童小軍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立各級“國家指定兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)”，并引入專業(yè)社會服務(wù)， 如通過社會工作需求評估盡早發(fā)現(xiàn)未成年人權(quán)益受到侵害的情況；在決定撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)期間由專業(yè)社工介入，對即將接納孩子的家庭進(jìn)行評估、支持和監(jiān)督，避免孩子進(jìn)入新家庭后遭到二次傷害等。

　　2013 年，民政部啟動未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作，這是一次全面探索未成年人家庭監(jiān)護(hù)干預(yù)的實(shí)踐，為構(gòu)建以“監(jiān)護(hù)干預(yù)”為核心的新型未成年人社會保護(hù)制度積累了經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)推進(jìn)3 年多來，98 個試點(diǎn)地區(qū)探索了發(fā)現(xiàn)報告、調(diào)查評估、分類幫扶等工作機(jī)制，未成年人社會保護(hù)工作流程、工作程序初步建立；社會力量高度介入未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作，在家庭監(jiān)護(hù)失當(dāng)?shù)念A(yù)防、糾正以及監(jiān)護(hù)權(quán)缺失的社會化保護(hù)方面初步形成未成年人社會保護(hù)中心、社會組織、社區(qū)、社工、志愿者有序參與的社會化工作機(jī)制。在廣西桂林，未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作與“三社聯(lián)動”推進(jìn)結(jié)合起來，為困境未成年人構(gòu)筑了嚴(yán)謹(jǐn)對接的社會保護(hù)網(wǎng)絡(luò)；在北京市豐臺區(qū)， 中鼎社會工作事務(wù)所探索了發(fā)現(xiàn)、報告、評估、轉(zhuǎn)介、鏈接、倡導(dǎo)的體系化社會服務(wù)，使得困境未成年人的社會保護(hù)更好地回歸“以家庭為本”；在更多的試點(diǎn)地區(qū)，創(chuàng)新性做法有力推動著未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作頂層設(shè)計的突破、豐富和完善。

　　我國“十三五”規(guī)劃提出要“強(qiáng)化對未成年人生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)的依法保障和社會責(zé)任。完善未成年人監(jiān)護(hù)制度，構(gòu)建未成年人關(guān)愛社會網(wǎng)絡(luò)，健全社區(qū)未成年人保護(hù)與服務(wù)體系”。由此，我國未成年人保護(hù)將全面走上權(quán)益保障和服務(wù)體系的建設(shè)之路。這是前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的全面推開，也是我國在兒童福利制度內(nèi)涵上與國際的接軌。

　　“未保”新格局呼喚什么

　　底線“未保”制度的建立不僅意味著中國未成年人保護(hù)工作從個體走向全體、從救火走向預(yù)防的內(nèi)容轉(zhuǎn)變，更意味著其制度價值從緊急干預(yù)走向長遠(yuǎn)規(guī)劃。在北京市青少年法律援助與研究中心主任佟麗華看來，這個長遠(yuǎn)規(guī)劃的核心就是要建立能夠滿足未成年人需求的多樣化綜合支持體系，而有效的滿足需求體系的建立需要兩個前提：一是由于涉及不同部門的職責(zé)，需要有效的跨部門合作機(jī)制；二是服務(wù)提供的多樣性和工作量的加大，需要社會力量的積極參與。

　　“民政部未成年人（留守兒童） 保護(hù)處作為統(tǒng)一的政府主管部門， 將對未成年人保護(hù)的跨部門合作形成推力。比如說，前不久建立的由民政部牽頭的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會議制度便是整合跨部門資源的重要成果，而與整合資源同等重要的是，確保從未成年人需求出發(fā)建立相應(yīng)的資源投入機(jī)制。”國家行政學(xué)院社會和文化學(xué)部副主任馬慶鈺教授認(rèn)為，“政府在資源配置方面主要是要解決制度供給問題，比如城鎮(zhèn)化中的均衡化保障、融資機(jī)制、人才支持、引導(dǎo)社會力量介入以及通過立法規(guī)制家庭、社會和政府的責(zé)任等。”

　　“社工在發(fā)現(xiàn)和回應(yīng)兒童及其家庭面臨的問題與需求方面，也有無可替代的優(yōu)勢。兒童保護(hù)工作涉及兒童及家庭的隱私，因此，它對從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)有較高的要求。另外，從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看， 社工在虐童問題的發(fā)現(xiàn)報告、應(yīng)急處理、社會背景調(diào)查、兒童安置等方面，都發(fā)揮著重要的作用。隨著國家未成年人社會保護(hù)工作力度的增大，勢必要求在兒童保護(hù)的前線配備更多掌握專業(yè)社會工作價值觀、知識和技能的兒童保護(hù)社會工作者隊伍。但從現(xiàn)實(shí)的情況看，這支隊伍還很不整齊，不少地方甚至完全欠缺。這既和社會工作職業(yè)化不足有關(guān)，更和人們對兒童保護(hù)的專業(yè)性、兒童保護(hù)社工的重要性的認(rèn)識不足有關(guān)。”上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員程福財告訴記者。

　　對于初建的底線“未保”制度框架，無論是本來就具有滯后性的社會政策的積累，還是專業(yè)化服務(wù)體系的建立，都任重而道遠(yuǎn)。

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