高等級公路收費與融資問題研究(3)

　　二、國外收費公路發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)及其對我國的啟示

　　國外的收費公路發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折的過程。世界上最早發(fā)展收費公路的國家是美國，到19世紀上半葉美國的私人收費公路數(shù)量超過了公共道路。但從19世紀下半葉到20世紀上半葉，由于鐵路的發(fā)展使美國收費公路的數(shù)量大為下降。1956年美國通過了聯(lián)邦高速公路法，建立了以燃油稅為州際高速公路建設(shè)融資的體制，并禁止用公共資金新建的公路收費。歐洲的收費公路在第二次世界大戰(zhàn)后重建過程中有較大的發(fā)展。法國在20世紀50年代末和60年代初時就開始建設(shè)公共的收費公路，在20世紀60年代后期和70年代初開始通過特許經(jīng)營權(quán)引入私人收費公路。但只有1/4的特許經(jīng)營權(quán)項目是成功的，其他均告失敗，收費公路發(fā)展進入了低潮期。20世紀80年代末期以來，收費公路的發(fā)展再次加快。不僅發(fā)達國家的收費公路建設(shè)重新步入快車道，而且收費公路在發(fā)展中國家里也迅速發(fā)展，在東亞、拉丁美洲和非洲的一些國家收費公路建設(shè)還成為了高等級公路建設(shè)的主要形式。經(jīng)過20世紀90年代的高速發(fā)展，目前世界范圍內(nèi)收費公路已具相當(dāng)規(guī)模，收費公路在一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家高速公路中占有相當(dāng)高的比重。我國的收費公路正是在20世紀90年代以來世界收費公路重新興起的大背景下發(fā)展起來的，因此，國外的經(jīng)驗教訓(xùn)對我們具有極其重要的意義。

　　(一)國外收費公路的一般運營模式

　　從世界各國道路發(fā)展的經(jīng)驗來看，高速公路建設(shè)運營基本上存在兩種主要模式，一種是依靠公共投資建立的普通高速公路，另外一種是基于特許經(jīng)營權(quán)的收費公路。20世紀80年代末期以來，收費公路的發(fā)展再次加快。不僅發(fā)達國家的收費公路建設(shè)重新步入快車道，而且收費公路在發(fā)展中國家里也迅速發(fā)展。雖然收費公路占道路總里程的比例在大多數(shù)國家一般不超過1%，但收費公路占高速公路的比重卻比較高，在印度尼西亞、阿根廷和墨西哥等發(fā)展中國家達到了100%，在東亞、拉丁美洲和非洲的一些國家收費公路建設(shè)已經(jīng)發(fā)展成了高等級公路建設(shè)的主要形式。即使在一些發(fā)達國家，收費公路占高速公路的比重也相當(dāng)高，如日本為61%，意大利為86%，法國為42%。普通高速公路的運營方式比較簡單，一般由公共機構(gòu)直接負責(zé)，而收費公路的運營模式則比較復(fù)雜。從國際范圍來看，收費公路的建設(shè)和運營仍主要由政府或公共機構(gòu)負責(zé)，但私營部門的參與程度也在不斷提高之中，目前世界上大多數(shù)國家私營部門都介入了收費公路的建設(shè)和維護，特別是在拉丁美洲地區(qū)，私營部門負責(zé)了大部分已有道路的維護，其中包括很多由公共資金建成的道路系統(tǒng)。

　　1.要發(fā)達國家收費公路的運營模式。依據(jù)各國或一國內(nèi)各地區(qū)的不同情況，目前收費公路的運營模式還是相當(dāng)復(fù)雜的，私人機構(gòu)在其中發(fā)揮的作用也相差很大，并無統(tǒng)一模式可循。從世界主要國家的情況來看，法國和日本都是主要依靠企業(yè)化運營的公共部門來負責(zé)收費公路的建造和運營的。他們的主要特征是國有建設(shè)公司以收費為抵押在金融市場進行債券融資用于公路建設(shè)和維護。日本政府利用這種方式建造和運營了9000公里長的高速公路系統(tǒng)。美國的情況則比較復(fù)雜，其大部分的收費公路項目是一個公營和私營企業(yè)共同出資的混合體，但仍存在傳統(tǒng)的以公共部門為主的運營方式。美國各州公路收費機構(gòu)的幾種主要運營模式：(1)市政府或縣政府 當(dāng)?shù)卣耆刂飘?dāng)?shù)厥召M公路和橋梁的財務(wù)與所有權(quán)，運用收費所得進行無追索融資用于修建公路設(shè)施和提供內(nèi)部運營資金。(2)當(dāng)?shù)貦?quán)威機構(gòu)或代理機構(gòu)..根據(jù)州法創(chuàng)建，類似獨立州代理機構(gòu)的收費實體。盡管它們可能聽命于政府的分支機構(gòu)或政府任命的代理機構(gòu)，但它們在財政上完全獨立于當(dāng)?shù)卣＿@些機構(gòu)對實體的財政承擔(dān)著最大的義務(wù)和責(zé)任，并完全自籌資金用于項目。(3)附屬于州政府的機構(gòu)：這類機構(gòu)實質(zhì)上是作為州交通部門的財政分支部門，負責(zé)所有的債券發(fā)行，并根據(jù)租賃協(xié)議將發(fā)行債券及收費所得移交給州政府，然后由州政府將其租賃所得用于債券兌付。(4)獨立于州政府的代理機構(gòu)：由州長任命機構(gòu)的董事會成員，而機構(gòu)的發(fā)債可能受或不受州財政部門的監(jiān)察，但機構(gòu)在確定通行費以及兌付債券等財務(wù)方面是自治的，州政府對機構(gòu)不投入任何資金，最大限度地兌付債券是機構(gòu)惟一的義務(wù)。(5)新公共設(shè)施的創(chuàng)新性融資機構(gòu)：公有性質(zhì)，其運營完全或部分依賴于經(jīng)營開發(fā)費、過路費等收入來源。(6)新公共收費公路的公-私混合型融資機構(gòu)：政府通常通過一當(dāng)?shù)貦C構(gòu)對其進行控制和指導(dǎo)。機構(gòu)對一完全獨立且惟一的項目進行融資，如收取的過路費不足，政府對其沒有追索權(quán)。(7)新公路的公-私合伙制：私企占多數(shù)股份，并在財務(wù)、建設(shè)、經(jīng)營等決策中起決定作用;公有股份趨向于對整體協(xié)議形成框架，支付前期發(fā)展的費用等。(8)由私人出資的新公路：財務(wù)及風(fēng)險責(zé)任完全由私人或其資助商承擔(dān)，是私人股本完全化與應(yīng)征稅債券發(fā)行的結(jié)合。

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