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尊重市場(chǎng)規(guī)律 發(fā)揮政府作用加快推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)

更新時(shí)間:2013-11-04 09:00:49 來源:|0 瀏覽0收藏0
摘要 尊重市場(chǎng)規(guī)律 發(fā)揮政府作用加快推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)

  摘要:本文結(jié)合黨的十八大報(bào)告中的相關(guān)內(nèi)容,闡述了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律和政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的功能與作用,就《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》中提出的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)三大平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營主體進(jìn)行了分析,并著重就政府部門建設(shè)運(yùn)營電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)的利弊作了深入剖析,指出了政府在加快推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中需要發(fā)揮的作用。

  招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的有效手段,在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),我國每年的招標(biāo)投標(biāo)金額占國民生產(chǎn)總值(GDP)的25%~30%。以2011年為例,我國有13萬~15萬億元的交易通過招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制配置資源。

  從國內(nèi)外電子招標(biāo)投標(biāo)的大量實(shí)踐來看,相對(duì)于傳統(tǒng)的紙質(zhì)招標(biāo)而言,采用信息技術(shù)開展招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有高效、低碳、節(jié)約、透明等特點(diǎn),有利于建立市場(chǎng)信息一體化共享體系,充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和主體自律作用,轉(zhuǎn)變行政監(jiān)督方式,規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)秩序,促進(jìn)公開、公平、公正交易。

  近年來,我國各級(jí)政府和相關(guān)企業(yè)不斷探索采用信息技術(shù)開展招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),國家在立法上也為電子招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。2012年2月1日起施行的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(簡(jiǎn)稱《條例》)第五條第二款規(guī)定:“國家鼓勵(lì)通過信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)”,在行政法規(guī)層面明確了電子招標(biāo)投標(biāo)的法律地位。今年5月1日起施行的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》(國家發(fā)展改革委等八部委令2013年第20號(hào),簡(jiǎn)稱《辦法》),就電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)和電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營等作了具體規(guī)定,結(jié)束了電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)無章可循的局面。該《辦法》規(guī)定:電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)由電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)和行政監(jiān)督平臺(tái)三大平臺(tái)構(gòu)成。2013年7月3日,國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于做好<電子招標(biāo)投標(biāo)辦法>貫徹實(shí)施工作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改法規(guī)[2013]1284號(hào)),進(jìn)一步就現(xiàn)階段如何推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)明確了政策方向。

  《條例》和《辦法》頒布實(shí)施以來,各地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門和各類交易中心不斷加快步伐,開展包括交易平臺(tái)在內(nèi)的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)。為此,一些招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等預(yù)期當(dāng)?shù)卣畷?huì)指定使用政府建設(shè)的交易平臺(tái),擔(dān)心企業(yè)自建或租賃的交易平臺(tái)得不到認(rèn)可而無法使用;部分地方政府也釋放信號(hào):政府建設(shè)的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)功能足夠企業(yè)使用,企業(yè)無需再就招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)實(shí)施信息化。上述現(xiàn)象在一定程度上影響了企業(yè)開展招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)信息化的主動(dòng)性和積極性,不利于市場(chǎng)活力的激發(fā)。

  在此,筆者結(jié)合黨的十八大報(bào)告中“必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律,更好發(fā)揮政府作用”等相關(guān)論述,就電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)過程中,如何處理好市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系談些觀點(diǎn)。

  一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律

  市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)是在一定的制度環(huán)境下,在價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律的支配下實(shí)現(xiàn)其運(yùn)作過程。即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行受市場(chǎng)基本規(guī)律的支配,是價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律起基礎(chǔ)性作用的具體體現(xiàn)。政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)的基本規(guī)律,不能采用行政命令來管制市場(chǎng)。

  根據(jù)成思危《改革的核心是制度創(chuàng)新》一文,尊重市場(chǎng)規(guī)律主要體現(xiàn)在以下三方面:

  1.不應(yīng)違反價(jià)值規(guī)律。價(jià)值規(guī)律是商品生產(chǎn)和商品交換的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律。商品按照價(jià)值相等的原則相互交換。政府的補(bǔ)貼和限價(jià)只能是權(quán)宜之計(jì),不應(yīng)作為一個(gè)長(zhǎng)期的政策。從這個(gè)角度分析,政府不能長(zhǎng)期對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理等服務(wù)性收費(fèi)采取政府指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行保護(hù),而應(yīng)當(dāng)隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的逐步完善,有系統(tǒng)地分步放開,按照市場(chǎng)主體認(rèn)可的服務(wù)價(jià)值進(jìn)行自由交換。

  2.不應(yīng)違反供求規(guī)律。供求規(guī)律是指商品的供求關(guān)系與價(jià)格變動(dòng)之間相互制約的必然性。價(jià)格的漲落會(huì)調(diào)節(jié)供求,使之趨于平衡。供需雙方根據(jù)價(jià)格變動(dòng)自主決策生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi),政府不能替企業(yè)決策,不能采取行政命令的方式來管控企業(yè),進(jìn)行強(qiáng)賣強(qiáng)買。從這個(gè)角度分析,政府不宜強(qiáng)制要求企業(yè)間的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)必須進(jìn)入政府建設(shè)的交易場(chǎng)所,并強(qiáng)制向招標(biāo)人或中標(biāo)人收取高額的場(chǎng)地使用費(fèi)或交易服務(wù)費(fèi)。

  3.不應(yīng)違反競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律。競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律是指商品經(jīng)濟(jì)中各個(gè)不同的利益主體,為了獲得最佳的經(jīng)濟(jì)效益,互相爭(zhēng)取有利的投資場(chǎng)所和銷售條件的客觀必然性。通過競(jìng)爭(zhēng),促使各種商品(包括服務(wù))生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,不僅能夠促進(jìn)資源的最佳配置,而且推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和社會(huì)技術(shù)進(jìn)步,又能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的新陳代謝。從這個(gè)角度分析,政府應(yīng)當(dāng)為不同行業(yè)、不同地區(qū)的各種所有制企業(yè)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,不能對(duì)外地企業(yè)進(jìn)行備案管理或要求成立分支機(jī)構(gòu)等形式才能進(jìn)入本地市場(chǎng),不能采取抽簽、搖號(hào)等方式確定招標(biāo)代理服務(wù)提供商,也不能就部分工程設(shè)定價(jià)格后隨機(jī)抽取確定供應(yīng)商。

  二、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的作用

  如何在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下更好地發(fā)揮政府的作用,首要的問題即是黨的十八大報(bào)告所指:“正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,更大程度、更廣范圍地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”,這也是中國改革面臨的核心問題。

  黨的十八大報(bào)告提出,必須“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革,繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán),推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。

  隨著改革開放和認(rèn)識(shí)的不斷深入,無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家還是政府高層,甚至民間組織,都對(duì)政府與市場(chǎng)的職能邊界形成了清晰的共識(shí)。如遲福林在《改革紅利-十八大后轉(zhuǎn)型與改革的五大趨勢(shì)》一書中論述:“政府應(yīng)該將不該管、管不好的事情交給市場(chǎng),同時(shí)管好自己必須管的事;在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域應(yīng)該堅(jiān)持在市場(chǎng)主導(dǎo)的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府作用,而不是在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上發(fā)揮市場(chǎng)作用,即政府的主要任務(wù)是使市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用?!币簿褪钦f,凡是市場(chǎng)能管、百姓自己能管、民間組織能管的事情,政府都不要去管;市場(chǎng)現(xiàn)在還管不了的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),政府也要?jiǎng)?chuàng)造條件讓市場(chǎng)去管;即使政府不能不管的事情,也應(yīng)當(dāng)盡量運(yùn)用市場(chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行間接調(diào)控。早在1999年,著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心高級(jí)研究員吳敬璉教授在《制度重于技術(shù)》一文中就政府和市場(chǎng)的關(guān)系作了精辟的闡述:“第一,政府的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)決定了它在直接的生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)中不具有民間企業(yè)所具有的市場(chǎng)適應(yīng)性和競(jìng)爭(zhēng)力。因此,它應(yīng)當(dāng)盡量從市場(chǎng)活動(dòng)中退出,更不應(yīng)該直接經(jīng)營企業(yè)和干預(yù)企業(yè)的人財(cái)物、產(chǎn)供銷決策。第二,真正適合政府起作用的是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,政府應(yīng)當(dāng)在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,如建立市場(chǎng)秩序、提供公共物品,組織重大技術(shù)的開發(fā)等方面發(fā)揮自己的作用。第三,政府必須依據(jù)上述原則明確自己的職能定位,在自己的職能范圍內(nèi)揚(yáng)長(zhǎng)避短,做好份內(nèi)工作”。

  在建設(shè)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)過程中,如何科學(xué)界定政府與市場(chǎng)的職能邊界,處理好“更加尊重市場(chǎng)規(guī)律”與“更好發(fā)揮政府作用”的關(guān)系,最大限度地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的活力和積極因素,是各有關(guān)部門和地方政府無法回避的全新課題。

  三、政府在推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)中應(yīng)發(fā)揮的作用

  (一)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的構(gòu)成

  根據(jù)《辦法》規(guī)定,電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的三大平臺(tái)的使用主體和功能定位不同,既相對(duì)獨(dú)立,又有機(jī)結(jié)合、互聯(lián)互通。(見圖1)

  交易平臺(tái)用于為招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評(píng)委等交易主體完成招標(biāo)項(xiàng)目的交易過程,與公共服務(wù)平臺(tái)和行政監(jiān)督平臺(tái)對(duì)接,接受招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門的監(jiān)督。

  招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等企業(yè)使用的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng),在功能設(shè)計(jì)上除了要具備交易平臺(tái)中的網(wǎng)上購標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、澄清、評(píng)標(biāo)、公示等功能外,還需一并實(shí)現(xiàn)招標(biāo)業(yè)務(wù)執(zhí)行管理、信息資源管理及企業(yè)內(nèi)部的文件審批管理、費(fèi)用管理、決策分析等運(yùn)營管理功能,才能滿足招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體的需求(見圖2)。由于業(yè)務(wù)執(zhí)行管理和運(yùn)營管理功能涉及企業(yè)內(nèi)部的管理,相關(guān)功能設(shè)計(jì)取決于每個(gè)企業(yè)內(nèi)部的具體需求,在企業(yè)內(nèi)部ERP管理系統(tǒng)中也可實(shí)現(xiàn),故《辦法》就此內(nèi)容基本不作具體規(guī)定。

  公共服務(wù)平臺(tái)用于為交易主體、社會(huì)公眾和行政監(jiān)督部門提供招標(biāo)投標(biāo)信息交互和共享服務(wù),收集、整合和發(fā)布招標(biāo)公告(資格預(yù)審公告)、評(píng)標(biāo)公示、中標(biāo)結(jié)果(資格預(yù)審結(jié)果)公告、市場(chǎng)主體的資質(zhì)、業(yè)績(jī)與信用記錄等項(xiàng)目交易信息,以及法律法規(guī)規(guī)章、數(shù)據(jù)整合分析等市場(chǎng)公共信息,并為招投標(biāo)活動(dòng)提供第三方服務(wù),為有關(guān)行政監(jiān)督部門提供監(jiān)督通道。

  行政監(jiān)督平臺(tái)用于行政監(jiān)督部門對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行在線實(shí)時(shí)監(jiān)督,依法設(shè)置并在相關(guān)平臺(tái)公布行政監(jiān)督及其處理爭(zhēng)議的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督環(huán)節(jié)、程序、時(shí)限、信息交互和監(jiān)督人員的聯(lián)系方式等功能。

  (二)三大平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營主體分析

  電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的三大平臺(tái)應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用主體和功能定位來界定建設(shè)主體:行政監(jiān)督平臺(tái)的使用主體是行政監(jiān)督部門,理應(yīng)由政府將其納入電子政務(wù)范疇進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營;公共服務(wù)平臺(tái)意在為市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾和政府提供公益服務(wù),平臺(tái)投資回報(bào)率較低,投資回報(bào)期較長(zhǎng),企業(yè)一般不愿建設(shè)、運(yùn)營該平臺(tái);又要整合不同政府部門的各類信息資源,企業(yè)一般也不能行使該職能,所以公共服務(wù)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)由政府或由政府主導(dǎo)建設(shè)、運(yùn)營。對(duì)于上述兩大平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營主體,目前業(yè)內(nèi)的意見較為統(tǒng)一。

  對(duì)于交易平臺(tái),實(shí)踐中有招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、第三方運(yùn)營機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門等多類主體在從事建設(shè)運(yùn)營活動(dòng)?!掇k法》第6條規(guī)定:依法設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所、招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及其他法人組織可以按行業(yè)、專業(yè)類別建設(shè)、運(yùn)營交易平臺(tái),鼓勵(lì)交易平臺(tái)之間平等競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此,業(yè)內(nèi)一直有許多不同的理解:有的認(rèn)為市場(chǎng)主體都可以建設(shè)運(yùn)營各行業(yè)、各專業(yè)的交易平臺(tái);有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái);有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分類對(duì)待:政府投資工程和政府采購項(xiàng)目可由政府建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái),企業(yè)招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)由招標(biāo)人或其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自主建設(shè)或租賃交易平臺(tái)。

  (三)現(xiàn)行電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的運(yùn)營類型及特點(diǎn)

  縱觀我國目前已經(jīng)在著手建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái),根據(jù)建設(shè)單位在電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)中的定位、角色和作用,可以歸納為以下四種類型:

  1.招標(biāo)人自建自用型。招標(biāo)人出于提升內(nèi)部管理的需要,為實(shí)現(xiàn)降低交易成本、促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)、提高采購效率等目標(biāo),開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營包括交易平臺(tái)在內(nèi)的供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)或電子商務(wù)系統(tǒng)。

  該類交易平臺(tái)作為企業(yè)電子商務(wù)的重要組成部分,系統(tǒng)功能較為完善,與前端的計(jì)劃管理、后端的合同管理、物流管理等企業(yè)的供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)銜接最為緊密,可以根據(jù)要求開放權(quán)限供招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)管部門之用,或?qū)庸卜?wù)平臺(tái)接受社會(huì)監(jiān)督。

  該類系統(tǒng)對(duì)投標(biāo)人的培訓(xùn)輔導(dǎo)到位,投標(biāo)人的交易成本很低,目前已有部分特大型企業(yè)在應(yīng)用。

  2.招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自建自用型。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為解決日常程序化操作效率低下、紙質(zhì)載體成本較高、知識(shí)流動(dòng)較為困難等問題,與軟件開發(fā)單位共同開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營交易平臺(tái)。

  該類交易平臺(tái)系統(tǒng)功能最完善,包含了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)審批流程,與招標(biāo)人內(nèi)部的計(jì)劃管理、合同管理等供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)既相對(duì)分離又有機(jī)鏈接,招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門可以通過登錄系統(tǒng)或與監(jiān)督平臺(tái)交換相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督,也可與公共服務(wù)平臺(tái)對(duì)接接受社會(huì)監(jiān)督。

  目前已有部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展了電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。

  3.第三方運(yùn)營機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營型。由出身于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或電子招標(biāo)投標(biāo)軟件開發(fā)單位的人員組建交易平臺(tái)運(yùn)營機(jī)構(gòu),建設(shè)和運(yùn)營類似阿里巴巴的在線交易平臺(tái),為招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)老師提供部分或全部交易服務(wù)。

  該類交易平臺(tái)的最大優(yōu)勢(shì)在于商業(yè)模式,使市場(chǎng)主體使用系統(tǒng)的成本大大下降,大幅降低交易平臺(tái)開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營的投資和風(fēng)險(xiǎn),降低市場(chǎng)主體的交易成本,對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)健康發(fā)展具有重要意義,也便于行政監(jiān)督部門對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及交易平臺(tái)的運(yùn)營進(jìn)行集中監(jiān)管。

  目前國內(nèi)已有招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選擇應(yīng)用此類交易平臺(tái)。

  4.政府部門建設(shè)運(yùn)營型。在地方黨委、政府、紀(jì)委監(jiān)察部門或招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門的主導(dǎo)或直接推動(dòng)下,由公共資源交易中心(或招標(biāo)投標(biāo)交易中心)建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)。

  該類交易平臺(tái)的特點(diǎn)是交易平臺(tái)中內(nèi)置行政監(jiān)督功能和公共服務(wù)功能,投標(biāo)功能相對(duì)完善,但給招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)使用的交易功能十分有限(見圖3)。

  該類型目前應(yīng)用最多,各地方政府建設(shè)的交易平臺(tái)均屬該類型。在政府部門的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)下,進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目必須統(tǒng)一使用交易中心建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)。

  縱觀上述四類主體建設(shè)運(yùn)營的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng),網(wǎng)上交易功能差異不大,其他功能差異很大。

  (四)政府部門建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)的利弊分析

  筆者認(rèn)為:對(duì)于交易平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營主體的定位,從小處看,涉及招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的交易主體能否自由選擇活動(dòng)載體―交易平臺(tái)的問題,事關(guān)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的健康發(fā)展;從大處看,可以反映政府部門是否尊重市場(chǎng)規(guī)律,進(jìn)而也涉及黨的十八大報(bào)告中如何提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)力的問題,需要結(jié)合現(xiàn)狀認(rèn)真分析、審慎對(duì)待。

  根據(jù)筆者掌握的情況,業(yè)內(nèi)人士大多認(rèn)為:以政府為主建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)有利于電子招標(biāo)投標(biāo)的快速推廣應(yīng)用,但也存在一些突出問題。這些不足和缺陷主要表現(xiàn)在以下方面:

  1.大量重復(fù)建設(shè),造成資源浪費(fèi)。由于政府預(yù)算約束條件的存在,以政府為主建設(shè)交易平臺(tái)呈現(xiàn)“你方唱罷,我登場(chǎng)”的局面。按現(xiàn)行行政監(jiān)督的職責(zé)分工,各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門各自為政,各地方政府及其部門建設(shè)的交易平臺(tái)不能對(duì)接共享,導(dǎo)致投標(biāo)人資質(zhì)、業(yè)績(jī)、評(píng)標(biāo)老師等相關(guān)資源信息無法跨部門、跨地區(qū)共享。由此造成大而全小而全的低水平重復(fù)建設(shè),導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

  在實(shí)踐中,招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評(píng)委去不同地方從事招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),需要耗費(fèi)大量的精力和成本去學(xué)習(xí)、適應(yīng)不同的交易平臺(tái),阻礙了招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的一體化建設(shè)。

  2.招標(biāo)投標(biāo)交易成本不降反升。調(diào)查結(jié)果顯示,現(xiàn)有交易中心運(yùn)營的交易平臺(tái)建設(shè)或開發(fā)單位往往利用壟斷地位向投標(biāo)人、招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)收取各種使用費(fèi)。如付費(fèi)使用投標(biāo)端軟件、投標(biāo)文件生成轉(zhuǎn)換器、造價(jià)軟件、強(qiáng)制公證收取高額費(fèi)用等;大部分地方的投標(biāo)人必須親臨開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng),紙質(zhì)標(biāo)書與電子標(biāo)書并存。現(xiàn)行有關(guān)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)使用的規(guī)定和做法導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)交易成本不降反升,沒有體現(xiàn)出信息技術(shù)對(duì)促進(jìn)交易成本下降的基本效用。

  3.適合市場(chǎng)主體的使用功能有限。政府部門在建設(shè)運(yùn)營電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)中,往往只從自身需求出發(fā)考慮系統(tǒng)功能設(shè)置,普遍存在強(qiáng)化行政監(jiān)督功能、弱化市場(chǎng)主體使用功能的現(xiàn)象。有的交易平臺(tái)只開發(fā)了電子商務(wù)部分,相關(guān)信息無法與招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)共享;有的交易平臺(tái)只設(shè)置了交易中心自己所需要的那部分功能,不去建設(shè)招標(biāo)機(jī)構(gòu)必須要使用的業(yè)務(wù)執(zhí)行和運(yùn)營管理兩大功能,而這些功能恰恰是確保電子招標(biāo)投標(biāo)信息落地的必備功能;有的交易平臺(tái)開發(fā)了招標(biāo)文件編制和審批功能,但給每家招標(biāo)機(jī)構(gòu)只開放一個(gè)賬號(hào),剝奪了招標(biāo)機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行內(nèi)部審核的權(quán)利等。諸如此類的功能缺陷總體上不利于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展深層次服務(wù)和向?qū)I(yè)化方向發(fā)展,不利于鼓勵(lì)發(fā)展服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向,也不符合黨的十八大報(bào)告提出的“推動(dòng)服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大”的要求。

  4.軟件升級(jí)改造滯后,難以適應(yīng)市場(chǎng)需要。如前所述,政府的性質(zhì)決定了它在直接的生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)中,不具有民間企業(yè)所具有的市場(chǎng)適應(yīng)性和競(jìng)爭(zhēng)力,也缺乏相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制去創(chuàng)新。電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)是一個(gè)全新的課題,需要探索未知并不斷加以改進(jìn)完善,而政府部門在信息技術(shù)方面并不占據(jù)優(yōu)勢(shì),也沒有創(chuàng)新改進(jìn)的動(dòng)力和壓力。政府部門直接從事交易平臺(tái)的建設(shè),必然壓制民間創(chuàng)造力的發(fā)揮。

  從國內(nèi)看,2000年前后各級(jí)政府部門為推進(jìn)電子政務(wù),以為上個(gè)政府網(wǎng)站、有個(gè)辦公軟件(OA系統(tǒng))就可以了,于是紛紛大干快上。到目前為止電子政務(wù)的水平基本停留于此,網(wǎng)站信息更新普遍滯后,網(wǎng)速緩慢。一些較早由政府主導(dǎo)建設(shè)的交易平臺(tái)已暴露出應(yīng)用技術(shù)落后影響招標(biāo)投標(biāo)效率的問題了。吳敬璉在《制度重于技術(shù)-論發(fā)展我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)》一文中提到:“從國外看,日本政府在20世紀(jì)90年代與美國爭(zhēng)奪信息產(chǎn)業(yè)霸權(quán)失敗的原因也在于政府主導(dǎo)建設(shè)導(dǎo)致創(chuàng)新改造源動(dòng)力的缺乏?!秉h的十八大報(bào)告指出:“著力構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系”,強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以企業(yè)為主體而不是以政府為主體開展技術(shù)創(chuàng)新,也是出于多年來由政府主導(dǎo)推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的教訓(xùn)總結(jié)。

  5.適用項(xiàng)目范圍有限,難以滿足各行各業(yè)需求。從各地的實(shí)際情況來看,由政府主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)一般僅能適用于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的通用性招標(biāo)項(xiàng)目,難以適應(yīng)水利、交通、冶金礦產(chǎn)、石油化工、電力、機(jī)械機(jī)電等眾多行業(yè)不同專業(yè)的招標(biāo)投標(biāo)交易需求。

  6.固化錯(cuò)誤做法,影響市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)?,F(xiàn)有由政府部門主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)中,往往內(nèi)置一些地方規(guī)定或行業(yè)監(jiān)督方面的功能,各地方政府、監(jiān)督部門將各種違法設(shè)置的審批、備案環(huán)節(jié)或搖號(hào)抽簽等違法流程固化在系統(tǒng)中,不利于招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè),也給招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作制造了障礙。

  綜上所述,靠行政力量來推行政府主導(dǎo)建設(shè)的交易平臺(tái)的應(yīng)用,是以“抬牛腿”的方式替招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人對(duì)選擇交易載體的事項(xiàng)做主,有悖于尊重市場(chǎng)規(guī)律的內(nèi)在要求。從各地的實(shí)踐來看,也是弊大于利。政府主導(dǎo)建設(shè)的交易平臺(tái)目前普遍存在投入成本大、收費(fèi)高、升級(jí)改造慢、功能單一、專業(yè)匹配性差的現(xiàn)象;一些招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人對(duì)此怨聲載道;一些交易中心也是滿腹委屈,抱怨干了件吃力不討好的事。

  (五)政府在交易平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營中應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)規(guī)律

  開展電子招標(biāo)投標(biāo),是招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展電子商務(wù)活動(dòng)的一部分,屬于信息化管理范疇。是否選擇信息技術(shù)開展招標(biāo)投標(biāo)交易、招標(biāo)投標(biāo)交易選用何種類型的交易平臺(tái)應(yīng)由招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自主決策。這個(gè)道理,就如同企業(yè)選擇財(cái)務(wù)管理軟件、銷售管理軟件等信息服務(wù)一樣,政府不應(yīng)插手。

  對(duì)于放開約束、由市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái),一些業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心會(huì)導(dǎo)致更大的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。這種擔(dān)心其實(shí)是不必要的。市場(chǎng)條件下某種程度的重復(fù)投資,往往是一種競(jìng)爭(zhēng)的必要。在開放競(jìng)爭(zhēng)條件下,市場(chǎng)主體受到硬預(yù)算的約束,成本投入會(huì)適可而止,不同主體之間的重復(fù)投入會(huì)通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰而得到解決。更何況電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營技術(shù)壁壘較高,不可能有很多企業(yè)愿意花巨資去從事相關(guān)技術(shù)的研發(fā)和推廣。以往的實(shí)踐證明,政府壟斷造成的重復(fù)投資和資源浪費(fèi)往往比開放競(jìng)爭(zhēng)造成的資源浪費(fèi)來得更為嚴(yán)重。

  依筆者觀點(diǎn),對(duì)適用于政府投資工程或政府采購項(xiàng)目(即政府作為招標(biāo)人)交易平臺(tái),可以由政府主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營;根據(jù)國辦發(fā)[2002]21號(hào)《關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場(chǎng)的若干意見》規(guī)定,應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易的項(xiàng)目?jī)H限于房屋建筑工程項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目。故政府主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)僅限于房屋建筑工程項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的應(yīng)用。如市場(chǎng)主體有意向、有能力建設(shè)或提供的,政府可以通過服務(wù)采購的方式實(shí)現(xiàn),盡量避免自行建設(shè)?!掇k法》第6條規(guī)定了依法設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所、招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及其他法人組織這四類主體分類別、專業(yè)建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái),意在以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式實(shí)現(xiàn)交易平臺(tái)資源的優(yōu)化配置。

  筆者認(rèn)為,作為市場(chǎng)主體,招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有權(quán)選擇包括政府建設(shè)的交易平臺(tái)在內(nèi)的各類交易平臺(tái)開展電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),任何單位和個(gè)人不得為招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)指定交易平臺(tái)。作為政府,應(yīng)當(dāng)恪守“法無授權(quán)不可為”的原則,依據(jù)法定明文授權(quán)和程序有效實(shí)施行政管理,即各級(jí)發(fā)展改革部門和招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門不得建設(shè)、運(yùn)營交易平臺(tái),縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的交易中心、設(shè)區(qū)市以上政府部門下屬的未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范管理的各交易中心不應(yīng)建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)。招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或投標(biāo)人有權(quán)就交易平臺(tái)的使用與交易平臺(tái)運(yùn)營機(jī)構(gòu)自主協(xié)商確定價(jià)格,政府部門不能就此發(fā)布行政命令或決定。

  根據(jù)《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中關(guān)于禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定,政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力限定他人購買其指定的交易平臺(tái)提供的服務(wù),各交易中心建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)不能形成行業(yè)或地區(qū)壟斷,不得濫用行政權(quán)力限制外地交易平臺(tái)運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)入本地市場(chǎng)。

  (六)統(tǒng)籌兼顧,加快推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)有序發(fā)展

  在電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)中,政府并非無所事事。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府應(yīng)當(dāng)把建設(shè)重點(diǎn)放在那些真正重要而其他機(jī)構(gòu)(或個(gè)人)又不愿意做、不能做的事上,不宜“抬牛腿”,而要“牽牛鼻子”,要將主要精力放到為招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展機(jī)制上,著力推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè),從而使市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。

  1.科學(xué)統(tǒng)籌,合理規(guī)劃,完善電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃。對(duì)全國電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,引導(dǎo)構(gòu)建電子招標(biāo)投標(biāo)產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈;制定相關(guān)政策補(bǔ)貼招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)使用交易平臺(tái);確定電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)示范地區(qū)和試點(diǎn)企業(yè);提供寬帶通訊網(wǎng)絡(luò)服務(wù),大幅提高上網(wǎng)速度,促進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)快速順利推進(jìn);對(duì)公共采購領(lǐng)域設(shè)定時(shí)限推行電子招標(biāo)投標(biāo),推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的提升。

  2.加強(qiáng)執(zhí)法,強(qiáng)化監(jiān)督,為電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)掃清障礙。下大決心、花大力氣清理各類違反上位法的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件,為加快推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境;加大執(zhí)法檢查力度,加快推動(dòng)現(xiàn)有電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)按照《辦法》的規(guī)定進(jìn)行升級(jí)改造和功能分離;根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定,及時(shí)受理、查處交易平臺(tái)的壟斷行為;根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定查處電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

  3.完善政策,出臺(tái)規(guī)范,制定實(shí)施檢測(cè)認(rèn)證辦法。加快出臺(tái)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)檢測(cè)、認(rèn)證辦法等配套規(guī)章;抓緊對(duì)現(xiàn)有電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)營進(jìn)行檢測(cè)、認(rèn)證;對(duì)通過初次檢測(cè)、認(rèn)證的系統(tǒng)建立市場(chǎng)主體監(jiān)督管道,建立不定期檢測(cè)啟動(dòng)機(jī)制,以防后續(xù)開發(fā)功能違背《辦法》和有關(guān)規(guī)定的要求。

  4.優(yōu)化環(huán)境,促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng),確立優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。出臺(tái)完善鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的各項(xiàng)措施,優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,促進(jìn)各類市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)之間展開公平競(jìng)爭(zhēng)。一是鼓勵(lì)招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、第三方法人組織出資建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái);二是對(duì)政府建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)限定項(xiàng)目適用范圍,僅適用于政府投資工程和政府采購項(xiàng)目,防止其與其他市場(chǎng)主體建設(shè)的交易平臺(tái)進(jìn)行不平等競(jìng)爭(zhēng),避免與民爭(zhēng)利;三是要求多套交易平臺(tái)與政府建設(shè)的公共服務(wù)平臺(tái)對(duì)接且聯(lián)調(diào)聯(lián)試成功、多套計(jì)價(jià)工具軟件與交易平臺(tái)對(duì)接成功后才能上線運(yùn)行,避免形成壟斷。

  5.科學(xué)定位,合理分工,合力推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)。各設(shè)區(qū)市及以上地方政府應(yīng)加快建設(shè)各級(jí)公共服務(wù)平臺(tái),遏制、消除由于條塊分割、信息“孤島”造成的市場(chǎng)主體身份和行為真假難分、行政監(jiān)督管理行為缺乏社會(huì)制約等現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)信息一體化體系;各行政監(jiān)督部門應(yīng)加快建設(shè)、應(yīng)用電子招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督平臺(tái),以招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督的電子化帶動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)交易的電子化;各交易中心和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)順應(yīng)電子商務(wù)的發(fā)展趨勢(shì),創(chuàng)新服務(wù)方式,運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)手段為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人提供服務(wù)。

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