2014安全工程師《法律知識》講義:第四章三節(jié)

　　第三節(jié) 中華人民共和國行政許可法

　　2003年8月27日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)，自 2004年7月1日起施行。該法第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法。這是關(guān)于立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。該法是世界上第一部統(tǒng)一的綜合性行政許可法，它適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)軌和社會整體轉(zhuǎn)型對行政審批制度進(jìn)行根本改革和全面規(guī)范的迫切需要，它的頒布實施，對于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，鞏固行政審批的改革成果，進(jìn)一步推動行政審批改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，具有十分重要的意義和作用。

　　一、行政許可概述

　　(一)行政許可的概念

　　《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！痹摲ǖ谌龡l第二款的規(guī)定：“有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法?！?/P>

　　根據(jù)《行政許可法》的上述規(guī)定，結(jié)合我國行政法學(xué)界近年來的研究成果，可以對行政許可的概念作如下界定：所謂行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。在社會生活中，對于公民來說，凡是法律不禁止的，就是公民可以自由從事的。法律上禁止的行為有的是 “禁絕”的，即任何人都不能從事;但有些法律上禁止的行為，則是出于公共利益、公共安全的考慮，加以一定的控制，其目的并不是要“禁絕”，具備一定條件經(jīng)有關(guān)行政機關(guān)批準(zhǔn)仍然可以從事，這就是我們所說的行政許可。

　　(二)行政許可的特征

　　行政許可具有以下特征：

　　1.行政許可是一種行政行為?！缎姓S可法》第二條將“行政許可”界定為“行政機關(guān)的行為”。當(dāng)然，行政機關(guān)的行為不都是行政行為，作出行政許可行為的主體也不一定都限于行政機關(guān)?！靶姓S可”特指行政機關(guān)依法對相對人的申請進(jìn)行審查，準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予相對人從事特定活動的職權(quán)行為，不包括行政機關(guān)的一般行為，如民事行為。這里的“行政機關(guān)”也并非限于嚴(yán)格意義上的“行政機關(guān)”，而是包括法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。

　　2.行政許可是依據(jù)申請的行政行為。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政許可必須“根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請”進(jìn)行，可見行政許可行為無疑應(yīng)歸人“依申請的行政行為”的范疇。行政相對人提出申請，是行政許可的前提條件。

　　行政機關(guān)針對行政相對人的申請，依法采取相應(yīng)的行政行為。行政機關(guān)不因行政相對人準(zhǔn)備從事某項活動而主動頒發(fā)許可證或者執(zhí)照。例如，文化行政管理部門發(fā)放文物出口許可憑證、海洋局發(fā)放廢棄物傾倒許可證、民航局發(fā)放機場使用許可證的行為，都是以有關(guān)相對人的申請為其前提的。

　　行政許可是基于行政相對人的申請作出的行政行為，行政相對人的申請為行政許可行為的作出提供了前提，但并不是說申請使行政許可具有雙方行為的性質(zhì)，行政許可是行政機關(guān)基于行政權(quán)而為的單方行為，申請并不意味著必定得到行政機關(guān)的許可。行政相對人提出申請，是其從事某種法律行為之前必須履行的法定義務(wù)。

　　3.行政許可是有限設(shè)禁和解禁的行政行為?！缎姓S可法》第二章所規(guī)定的“行政許可的設(shè)定”解決的是該不該設(shè)禁、由誰設(shè)禁、如何設(shè)禁以及設(shè)什么禁的問題，而其他章節(jié)所規(guī)定的就是該不該解禁、由誰解禁和如何解禁的問題，行政許可存在的前提就是法律規(guī)范的一般禁止。行政許可的設(shè)定是法律規(guī)范的一般禁止，而行政許可的實施就是對是否可以解除一般禁止依法作出判斷的過程，其目的是對符合條件和具備資格的特定對象解禁。這里所說的一般禁止，或者稱有限禁止、相對禁止，是指不經(jīng)過個別批準(zhǔn)、認(rèn)可、核準(zhǔn)或者資質(zhì)確認(rèn)等便不能從事的活動，是和“絕對禁止”相對應(yīng)的概念。行政許可領(lǐng)域的“一般禁止”，多是基于行政管理、公益維護(hù)以及社會秩序維護(hù)或者財政上的理由而暫且設(shè)定的禁止。而且，這種“禁”是有嚴(yán)格限制的，即僅限于相對人從事的“特定活動”，對“特定活動”以外的事項，立法機關(guān)和行政機關(guān)均不得隨意設(shè)禁。換言之，行政許可的內(nèi)容是國家一般禁止的活動，為適應(yīng)社會生活和生產(chǎn)的需要，對符合一定條件者解除禁止，允許其從事某項特定活動，享有特定權(quán)利和資格。許可是對禁止的解除，沒有法律規(guī)范的一般禁止，便不存在行政許可。例如，制作、運輸、銷售爆破物品是國家一般禁止的行為，但是，國家為了國防安全、社會治安和社會建設(shè)的需要，對符合特定條件的組織或者個人準(zhǔn)許其實施這類行為。又如，駕駛機動車，本來是人人都可以從事的活動，但是，為了該領(lǐng)域的管理和安全等，國家設(shè)定了一整套駕駛執(zhí)照管理制度，只有依法取得駕駛執(zhí)照并履行了相應(yīng)手續(xù)者，才有資格駕駛機動車。正是有了前面的禁止，才會產(chǎn)生隨后的許可。行政許可是行政機關(guān)管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的重要手段之一。

　　4.行政許可是授益性行政行為。行政許可引起的法律后果是行政機關(guān)準(zhǔn)予行政相對人從事某種特定的行為，該行為存在的前提是法律的一般禁止，而解禁無疑意味著行政相對人獲得了某種“特權(quán)”。所以行政許可不同于行政處罰和行政強制措施，它不是對相對人課以義務(wù)或者處以懲罰的行為，而是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格的行政行為，即免除被許可人某種不作為的義務(wù)，使其可以行使某種權(quán)利或者獲得行使某種權(quán)利的資格的行政行為。從這種意義上講，與行政處罰和行政征收等基于法律對行政相對人的權(quán)益剝奪和限制不同，行政許可是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格的授益性行政行為。

　　5.行政許可是要式行政行為。所謂要式行政行為，是指必須遵循一定的法定程序并具備某種書面形式的行政行為。行政許可應(yīng)遵循一定的法定程序，并應(yīng)以正規(guī)的文書、格式、日期、印章等形式予以批準(zhǔn)、認(rèn)可和證明，必要時還應(yīng)附加相應(yīng)的輔助性文件。這種明示的書面許可是行政許可在形式上的特點。

　　(三)行政許可的種類

　　為了全面了解我國許可制度的現(xiàn)狀及存在的合理性，從理論上對行政許可制度進(jìn)行總

　　體的概括和研究，有必要對行政許可進(jìn)行種類劃分。類型不同，其間規(guī)則也有區(qū)別。根據(jù)

　　不同標(biāo)準(zhǔn)，行政許可會有不同的分類，下面介紹行政許可最常見的幾種分類：

　　1.行政許可的一般分類

　　《行政許可法》將行政許可分為五類：一般許可(或稱普通許可)、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記。針對不同許可的特點，《行政許可法》規(guī)定了不同的特別程序。

　　(1)一般許可。一般許可又稱普通許可，是指許可機關(guān)不需要特殊條件的許可，只要申請人依法向主管行政機關(guān)提出申請，經(jīng)有權(quán)機關(guān)審查核實其符合法定的條件，該申請人就能夠獲得從事某項活動的權(quán)利或者資格，對申請人并無特殊限制，如駕駛許可、營業(yè)許可等。它是運用最廣泛的一種行政許可，適用于直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項。一般許可的功能主要是防止危險、保障安全，通常沒有數(shù)量限制。

　　根據(jù)《行政許可法》第十二條第一項規(guī)定，對“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項”所設(shè)定的許可，都可歸為一般許可的范疇。對于一般許可，申請人的申請符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書面決定。行政機關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。

　　(2)特許。特許是指直接為相對人設(shè)定權(quán)利能力、行為能力、特定的權(quán)利或者總括性法律關(guān)系的行為，又稱為設(shè)權(quán)行為。它是許可機關(guān)在特別情況下向申請人發(fā)放的含有特別內(nèi)容的許可，是基于行政、社會或者經(jīng)濟(jì)上的需要，將本來屬于國家或者某行政機關(guān)的某種權(quán)利(力)賦予私人的行政行為，是由行政機關(guān)代表國家向被許可人授予某種特定的權(quán)利。特許這類許可的申請條件比一般許可嚴(yán)格，適用范圍更窄。特許適用的范圍主要包括有限自然資源開發(fā)利用、有限公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的特定壟斷性行業(yè)的市場準(zhǔn)人等，需要賦予特定權(quán)利的事項。特許的主要功能是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。對特許事項，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政機關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公開、公平競爭的方式作出許可決定。

　　(3)認(rèn)可。認(rèn)可是由行政機關(guān)對申請人是否具備特定技能的認(rèn)定，主要適用于為公眾提供服務(wù)、直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。常見的需要認(rèn)可的資格、資質(zhì)有律師資格、注冊會計師資格、醫(yī)師資格、注冊安全工程師資格、建筑企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)等。

　　認(rèn)可的主要功能是為提高從業(yè)者從業(yè)水平或者某種技能、信譽而設(shè)，沒有數(shù)量限制。認(rèn)可主要是通過考試的方式進(jìn)行，行政機關(guān)一般應(yīng)當(dāng)通過考試、考核方式?jīng)Q定是否予以認(rèn)可。具體說來，賦予公民特定資格，依法應(yīng)當(dāng)舉行國家考試的，行政機關(guān)根據(jù)考試成績和其他法定條件作出行政許可決定;賦予法人或者其他組織特定的資格、資質(zhì)的，行政機關(guān)根據(jù)申請人的專業(yè)人員構(gòu)成、技術(shù)條件、經(jīng)營業(yè)績和管理水平等的考核結(jié)果作出行政許可決定。

　　(4)核準(zhǔn)。核準(zhǔn)是由行政機關(guān)對某些事項是否達(dá)到規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行核對、判斷和審查確定，申請人符合要求，即允許其從事某項活動。核準(zhǔn)主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施的設(shè)計、建造、安裝和使用以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗、檢疫事項。根據(jù)《行政許可法》第十二條第四項規(guī)定，“直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項”，可以設(shè)定行政許可。核準(zhǔn)的主要功能是為了防止社會危險、保障安全.沒有數(shù)量限制。核準(zhǔn)事項，行政機關(guān)一般要實地按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范依法進(jìn)行檢驗、檢測、檢疫，并根據(jù)檢驗、檢測、檢疫的結(jié)果作出行政許可決定。例如，根據(jù)《消防法》的規(guī)定，建筑工程竣工時，必須經(jīng)消防機構(gòu)進(jìn)行消防驗收;未經(jīng)驗收或驗收不合格的，不得投入使用。

　　(5)登記。登記是指行政機關(guān)通過形式審查確定個人、企業(yè)或者其他組織符合規(guī)定的條件，確立個人、企業(yè)或者其他組織的特定主體資格。登記的功能是確立申請人的市場主體資格。登記事項沒有數(shù)量限制，行政機關(guān)一般只對申請登記的材料進(jìn)行形式審查，申請人對申請材料的真實性負(fù)責(zé)?！缎姓S可法》第三十一條規(guī)定：“申請人申請行政許可，應(yīng)當(dāng)如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負(fù)責(zé)?！薄缎姓S可法》第五十六條規(guī)定：“申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以登記。”實踐中由于行政登記非?；靵y，其性質(zhì)、歸類等也有多種說法?！缎姓S可法》中規(guī)定的登記，主要針對企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項。所謂確定主體資格，主要是指市場組織、事業(yè)組織、社會團(tuán)體等企業(yè)或者其他組織設(shè)立時所需要的主體資格。相應(yīng)的，諸如婚姻登記、產(chǎn)權(quán)登記之類的登記行為則被排除在行政許可法調(diào)整的范圍之外。

　　從廣義上講，登記和備案都可以作為行政許可的一種類型。但是，從前述行政許可的特征來看，登記和備案都不具有法律的一般禁止這個前提。盡管登記、備案時也要進(jìn)行審查，但是，此時的審查皆(應(yīng))是形式審查，只要符合形式要件，有關(guān)行為便告完成，并不存在解禁與否的問題。因此，應(yīng)該將登記和備案制度與狹義上的行政許可區(qū)分開來。

　　許可制和登記(備案)制的區(qū)別，在于許可制以事前審查為重點，而登記(備案)制更側(cè)重事后監(jiān)督檢查。因此，實行登記(備案)制的一個前提條件是相應(yīng)的事后監(jiān)管體制的完善。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和私人權(quán)利意識的確立，許多領(lǐng)域的事前審查制轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管制，已是形勢發(fā)展的必然。

　　除了前述五種類型外，法律、行政法規(guī)還可以設(shè)定其他行政許可。

　　2.行為許可與資格許可

　　行為許可是行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，允許其從事某種活動的許可形式。這類許可的目的是允許符合條件的相對人從事某種活動。相對人只要取得行政機關(guān)某項許可，就可以從事某種活動，如開業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營等活動。行為許可具有以下特點：第一，行政機關(guān)發(fā)放的許可證是從事某種活動的證明，沒有該許可，任何公民、法人或其他組織不得進(jìn)行某種行為。第二，許可僅限于某種行為、活動，不含有資格權(quán)能的特別證明。第三，申請該類許可不必經(jīng)過嚴(yán)格的考試程序。如生產(chǎn)管理部門發(fā)放的產(chǎn)品生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察部門或機構(gòu)發(fā)放的安全生產(chǎn)許可證、林業(yè)部門核發(fā)的采伐許可證、環(huán)保部門發(fā)放的排污許可證都是行政機關(guān)對相對人某種行為的允許證明。行為許可是相對于資格許可而言的，其主要目的是限制普通人在規(guī)定領(lǐng)域的行為自由，保護(hù)公共安全和國有資源等。

　　資格許可是指行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，通過考核程序核發(fā)一定證明文書，允許持有人從事某一職業(yè)或進(jìn)行某種活動。這種許可的特點是：第一，許可證是個人某種資格的證明，如律師證、注冊安全工程師執(zhí)業(yè)證、注冊建筑師證等是持證人資格水平的證明。第二，資格許可的有效期限較穩(wěn)定，在相對較長時問內(nèi)能起到資格證明作用，持證人超過一定期限不行使某權(quán)能或采取某種行為則可能導(dǎo)致許可證失效。資格許可的目的是通過制定最低限度標(biāo)準(zhǔn)限制某一行業(yè)的行業(yè)人員，以避免不合格人員從事該行業(yè)可能造成的損失。

　　在我國，資格許可主要存在于專業(yè)性、技術(shù)性較強的行業(yè)和領(lǐng)域。資格許可與行為許可相比，有以下特征：一是獲得資格許可一般要經(jīng)過專門訓(xùn)練和考核才能取得，并非所有人都能夠獲得此類許可。二是并非所有取得資格許可的人都有從事某活動的行為自由，如果要從事某一行為，還必須在獲得資格許可的基礎(chǔ)上再次申領(lǐng)行為許可證。如獲得律師資格的人要從事律師職業(yè)，還必須以律師資格為條件向司法行政機關(guān)申請到律師執(zhí)照才能夠從事律師職業(yè)，取得注冊安全工程師執(zhí)業(yè)資格證書的人要從事注冊安全工程師職業(yè)，還必須以注冊安全工程師資格為條件，經(jīng)過申請注冊登記才能以注冊安全工程師名義執(zhí)業(yè)。

　　從國外的情況看，這種資格許可大都由行業(yè)工會等社會中介組織負(fù)責(zé)。我國行政許可法中也規(guī)定，公民特定資格的考試由行政機關(guān)或行業(yè)組織實施。

　　3.權(quán)利性許可與附義務(wù)許可

　　根據(jù)是否附加義務(wù)可以把行政許可分為權(quán)利性許可和附義務(wù)許可。

　　權(quán)利性許可是指被許可人可以自由放棄行使該項許可所賦予的權(quán)利，而他本人并不需要為此承擔(dān)某些法律責(zé)任和后果。如特殊刀具購買證、射擊運動槍支購買證、個體戶的營業(yè)執(zhí)照、出國護(hù)照、駕駛執(zhí)照、捕撈許可證、律師執(zhí)照、傾廢許可證等，申請人獲得以上許可證后，有權(quán)隨時放棄從事該項許可所允許的活動，行政許可機關(guān)不會因此追究其責(zé)任。

　　附義務(wù)的行政許可指行政許可證的持有人在獲得該許可證的同時便承擔(dān)了在一定期限內(nèi)從事該項活動的義務(wù)，如果在此期限內(nèi)沒有從事該項活動，便會因此承擔(dān)一定的法律責(zé)任。如獲得建設(shè)用地許可后的兩年內(nèi)不進(jìn)行建設(shè)，該建設(shè)用地將被收回。

　　行政許可分為權(quán)利性許可和附義務(wù)許可，主要是由許可證持有人取得的權(quán)利是附條件的，受到一定限制的權(quán)利。由于許可對象在內(nèi)容上具有特定性、獨占性，所以許可證持有人對該許可事項無法與其他申請人共享，必然排斥其他申請人，為此，必須對許可證持有人加以一定限制，如果許可證持有人無視這種限制，他將被剝奪行使這一權(quán)利的資格。

　　4.長期許可、短期許可與臨時許可

　　根據(jù)行政許可有效期的長短，還可以把行政許可分為長期許可、短期許可和臨時許可。

　　所謂長期許可是指許可機關(guān)賦予申請人許可證的有效期較長的一種許可。根據(jù)《電視劇制作許可證制度》規(guī)定，長期許可證的有效期為3年。期滿時，若需繼續(xù)制作電視劇，須重新申請。

　　行政許可機關(guān)根據(jù)申請人的條件和法律賦予其許可證的有效期較短，可稱這種許可為短期或臨時許可。例如《電視劇制作許可證制度》規(guī)定，臨時許可證只限于所申報的劇目使用，對其他戲劇無效。持有臨時許可證單位，辦理電視劇播出手續(xù)后，應(yīng)及時將許可證交回發(fā)證單位。

　　(四)行政許可的原則

　　行政許可的原則是指由法律規(guī)定或認(rèn)可的、貫穿于行政許可活動的始終，對行政許可的設(shè)定與實施具有普遍指導(dǎo)作用的原則。

　　1.許可法定原則

　　《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”

　　2.許可公開、公平、公正原則

　　《行政許可法》第五條第一款規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則?！?/P>

　　3.許可便民、效率原則

　　《行政許可法》第六條規(guī)定：“實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！?/P>

　　4.保障被許可人合法權(quán)利原則

　　《行政許可法》第七條、第八條的規(guī)定體現(xiàn)了保障被許可人合法權(quán)利原則，這是行政許可立法最大的進(jìn)步?！缎姓S可法》明文規(guī)定保障被許可人合法權(quán)利，充分體現(xiàn)了法律規(guī)范的人文關(guān)懷。

　　5.許可監(jiān)督檢查原則

　　《行政許可法》第十條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)健全對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督制度，加強對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效的監(jiān)督?！?/P>

　　二、行政許可的設(shè)定

　　(一)行政許可的設(shè)定范圍

　　行政許可的設(shè)定范圍包括以下方面：

　　1.行政機關(guān)準(zhǔn)予公民、法人或者其他組織從事特定活動的事項。主要包括直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動。這些特定事關(guān)重大，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)。

　　2.賦予公民、法人或者其他組織特定權(quán)利并且具有數(shù)量限制的事項。主要包括有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)人等。自然資源、公共資源配置等諸如此類的行政許可，由于數(shù)量有限，如何開發(fā)和配置，讓其發(fā)揮到最大限度，必須對進(jìn)入這些特定權(quán)利的行政相對人給予市場準(zhǔn)入的審查。

　　3.資格、資質(zhì)方面的事項。主要包括提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。這些行政許可的取得，要經(jīng)過嚴(yán)格考核，通過考核，還要進(jìn)行審查后發(fā)給特定的資格和資質(zhì)。

　　4.對特定物的檢測、檢驗和建議。只要包括直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項。

　　5.確定主體資格的事項。主要包括企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，對這些許可，需要行政機關(guān)確定其主體資格。

　　(二)行政許可的設(shè)定權(quán)限

　　法律、法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)包括：

　　1.法律可以根據(jù)需要設(shè)定任何一種形式的許可。

　　2.行政法規(guī)除有權(quán)對法律設(shè)定的許可作具體規(guī)定外，還可以根據(jù)需要，在不違反法律、不侵害公民法人合法權(quán)益情況下設(shè)定其他許可。

　　3.地方性法規(guī)除對法律法規(guī)設(shè)定的許可作具體規(guī)定外，有權(quán)在本轄區(qū)內(nèi)結(jié)合地方特色和需要設(shè)定許可，但不得違反法律、行政法規(guī)，不得妨礙國家統(tǒng)一的管理權(quán)限和公民人身自由和財產(chǎn)權(quán)利。

　　4.規(guī)章有權(quán)根據(jù)需要就法定事項規(guī)定許可標(biāo)準(zhǔn)、許可條件、許可程序和其他內(nèi)容，但不得與法律法規(guī)相抵觸。規(guī)章以下規(guī)范性文件不得規(guī)定任何行政許可。

　　從以上闡述，我們可以看出，行政許可的設(shè)定權(quán)是立法權(quán)，是創(chuàng)制公民權(quán)利和義務(wù)的權(quán)力。

　　(三)法規(guī)、規(guī)章的許可規(guī)定權(quán)

　　規(guī)定權(quán)是對已有的法律規(guī)范結(jié)合實施的需要進(jìn)行解釋和適用的權(quán)力。具體到行政許可規(guī)定權(quán)，是對法律、行政法規(guī)設(shè)定行政許可制定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序等具體適用的權(quán)力。

　　舉例說明，有關(guān)網(wǎng)吧的營業(yè)許可，由于經(jīng)濟(jì)情況、文化水平不同，需求量不同，因此，各地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)的特點對網(wǎng)吧的總體數(shù)量作出規(guī)定。這是在已有的行政許可基礎(chǔ)上作出的操作性的規(guī)定。所以，法規(guī)、規(guī)章的許可規(guī)定權(quán)不屬于立法權(quán)，自然不包含在許可設(shè)定權(quán)范圍內(nèi)。

　　三、行政許可的實施

　　(一)行政許可的實施機關(guān)

　　1.行政機關(guān)。《行政許可法》第二十二條規(guī)定：“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。”

　　2.法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織?！缎姓S可法》第二十三條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。被授權(quán)的組織適用有關(guān)行政機關(guān)的規(guī)定?！?/P>

　　3.行政機關(guān)在其法定職權(quán)的范圍內(nèi)委托的其他行政機關(guān)?！缎姓S可法》第二十四條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)在其法定職權(quán)的范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。委托機關(guān)應(yīng)當(dāng)將委托行政機關(guān)和受委托實施行政許可的內(nèi)容予以公告?！?/P>

　　(二)行政許可的實施程序

　　根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，第四章規(guī)定了行政許可的實施程序。行政許可的程序就是國家為保證行政許可權(quán)公正和有效行使而規(guī)定的，實施行政許可行為所應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、順序、方式和時限?？梢哉f，一部《行政許可法》就是一部集中規(guī)范行政許可權(quán)行使的程序法。行政許可法的制定是我國依法行政的一個重大舉措，它是國家建設(shè)法制政府的莊嚴(yán)承諾，所以應(yīng)該認(rèn)真研究行政許可法的程序。

　　1.行政許可的申請與受理

　　行政許可是授益性的行政行為，但是行政許可的開啟不是行政機關(guān)主動的，而是由公民、法人或者其他組織申請后，才進(jìn)人到行政許可的程序階段。換句話來說，如果申請人不提出申請，行政機關(guān)就不能自動進(jìn)入行政許可程序。行政許可的申請是指公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)提出擬從事依法需要取得行政許可的特定活動的請求并期望行政機關(guān)做出許可決定的行為。申請程序因行政相對人行使申請權(quán)而開始，那么行政機關(guān)就負(fù)有針對該項申請做出答復(fù)的義務(wù)。申請程序應(yīng)當(dāng)包括以下要素：(1)申請人有明確的意思表示;(2)申請應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)提出(具體應(yīng)參照相應(yīng)的法律法規(guī))。行政許可申請在大多數(shù)情況下，必須以書面形式提出，當(dāng)法律允許以口頭形式提出申請時，申請人亦可以直接通過口頭形式向行政機關(guān)提出許可申請，行政許可機關(guān)在制作筆錄載明相應(yīng)事項并經(jīng)申請人簽字后也可以。

　　為了方便申請人通過書面形式提出申請，《行政許可法》還規(guī)定了與之相配套的保障制度：(1)行政機關(guān)免費提供申請書格式文本制度(第二十九條);(2)行政機關(guān)公示與解釋制度(第三十條);(3)許可申請人對申報材料真實性負(fù)責(zé)制度(第三十一條);(4)與許可事項無關(guān)材料排除制度?！缎姓S可法》第三十一條規(guī)定：“行政機關(guān)不得要求申請人提交與其申請事項的行政許可事項無關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。”

　　行政許可機關(guān)在對申請材料進(jìn)行形式上審查后，可能會做出(1)及時告知不受理。(2)及時作出不予受理決定。(3)允許當(dāng)事人當(dāng)場更正。(4)告知申請人進(jìn)行補正后提出申請。(5)直接接受申請。

　　2.行政許可的審查與決定

　　當(dāng)行政機關(guān)正式受理許可申請之后，即進(jìn)入到審查和決定階段。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關(guān)能夠當(dāng)場做出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場做出書面的行政許可決定。行政機關(guān)對行政許可申請進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見。

　　行政決定是指行政許可機關(guān)在對許可申請材料進(jìn)行審查、核實的基礎(chǔ)上，針對不同情況做出是否準(zhǔn)予行政許可的決定。

　　根據(jù)《行政許可法》第三十八條的規(guī)定，行政許可決定的類型主要有兩種形式，即準(zhǔn)予行政許可的決定和不予許可的決定。

　　(1)準(zhǔn)予行政許可的決定。一般說來，行政許可機關(guān)在對申請材料進(jìn)行審查、核實以后，申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，依法不需要對許可申請做實質(zhì)性審查，且能夠當(dāng)場決定的，就可當(dāng)場作出準(zhǔn)予行政許可;對在申請人的申請經(jīng)實質(zhì)性審查后，認(rèn)為符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，且沒有數(shù)量限制的，可以作出準(zhǔn)予行政許可;在有數(shù)量限制的情況下，經(jīng)審查，認(rèn)為申請復(fù)核法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，且在提出申請的順序或在招標(biāo)、拍賣等公平競爭中處于優(yōu)勢地位的，準(zhǔn)予其行政許可。

　　(2)不予行政許可的決定。一般說來行政許可機關(guān)在對申請材料進(jìn)行審查、核實以后，對申請人的申請經(jīng)實質(zhì)性審查后，認(rèn)為不符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，作出不予行政許可決定;在有數(shù)量限制的情況下，經(jīng)審查，認(rèn)為不屬于條件優(yōu)先者，作出不予行政許可決定。

　　3.行政許可的聽證

　　行政許可的聽證包括依職權(quán)聽證和依申請聽證兩種形式。聽證按照下列程序進(jìn)行：

　　(1)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽證的七日前將舉證的時間、地點通知申請人，利害關(guān)系人，必要時予以公告。

　　(2)聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行。

　　(3)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項有直接利害關(guān)系的，有權(quán)請求回避。

　　(4)舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應(yīng)當(dāng)提供審查意見的證據(jù)、理由，申請人、利害關(guān)系人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證。

　　(5)聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽證參加人確認(rèn)無誤后或者蓋章。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，做出行政許可決定。

　　4.行政許可的變更與延續(xù)

　　取得許可的相對人，其活動超出范圍的，影響許可機關(guān)申請變更許可內(nèi)容。許可機關(guān)在監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)相對人活動明顯超越許可范圍的，亦可主動變更行政許可。這種變更實質(zhì)上是對原許可證的變更，一般需要行政許可機關(guān)審查重新核發(fā)許可證。

　　許可證有效期屆滿后，許可證自行失效。如果持證人希望繼續(xù)從事許可活動，則必須在屆滿前或?qū)脻M后一定期限內(nèi)向許可機關(guān)提出延展、變更許可證申請。行政許可機關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為符合繼續(xù)持證條件的，必須在法定期限內(nèi)負(fù)責(zé)更換許可證或延續(xù)許可證有效期。

　　四、行政許可的費用

　　(一)行政許可費用的收取

　　《行政許可法》第五十八條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機關(guān)提供行政許可申請書格式文本，不得收費。行政機關(guān)實施行政許可所需經(jīng)費應(yīng)當(dāng)列入本行政機關(guān)的預(yù)算，由本級財政予以保障，按照批準(zhǔn)的預(yù)算予以撥付。”從第五十八條的規(guī)定，可以得出：(1)實施行政許可不得收取任何費用;(2)但其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，可以收取;(3)實施行政許可的費用由財政予以撥付。

　　(二)行政許可費用的管理

　　《行政許可法》第五十九條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政許可，依照法律、行政法規(guī)收取費用的，應(yīng)當(dāng)按照公布的法定項目和標(biāo)準(zhǔn)收費;所收取的費用必須全部上繳國庫，任何機關(guān)或者個人不得以任何形式截留、挪用、私分。財政部門不得以任何形式向行政機關(guān)返還或者變相返還實施行政許可所收取的費用?！?/P>

　　五、監(jiān)督檢查

　　(一)監(jiān)督檢查的涵義及作用

　　監(jiān)督檢查是指上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)實施行政許可的檢查監(jiān)督，糾正行政許可實施中的違法行為，以及行政機關(guān)通過對被許可人從事行政許可事項活動情況進(jìn)行核查，以查處公民、法人或者其他組織違法從事行政許可的行為。建立健全監(jiān)督檢查制度非常重要，這對我國行政機關(guān)依法行政，糾正行政相對人違法行為將產(chǎn)生積極的作用。眾所周知，我國人口眾多，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，如何把有限的自然資源、社會資源合理配置，讓其發(fā)揮最大的功效，這是行政機關(guān)宏觀調(diào)控的重要措施。目前我國資源閑置浪費現(xiàn)象非常嚴(yán)重，我國在高速經(jīng)濟(jì)增長的同時，資源的高消耗也是不爭的事實。我國的社會正處于轉(zhuǎn)型期，行政機關(guān)的辦事作風(fēng)也是一個重大的問題，在這種情況下，制定《行政許可法》，并專設(shè)一章對行政許可的監(jiān)督檢查，是非常必要的。監(jiān)督檢查的作用體現(xiàn)在：

　　1.可以糾正行政機關(guān)辦事的不良作風(fēng)，提高行政效率。

　　2.可以使我國的資源得以最佳配置，發(fā)揮其最大功效。

　　3.可以保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。

　　4.可以有效糾正公民、法人或者其他組織在從事行政許可事項中的違法行為。

　　(二)監(jiān)督檢查的主體、客體和內(nèi)容

　　1.監(jiān)督檢查的主體

　　根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，我國檢查監(jiān)督的主體包括具有行政許可權(quán)的行政機關(guān);法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織;行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定委托的其他行政機關(guān);個人和組織等。

　　2.監(jiān)督檢查的客體

　　根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，我國檢查監(jiān)督的客體包括正在實施行政許可的行政機關(guān)，正在實施行政許可的法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織;行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定委托的正在實施行政許可的行政機關(guān);被授予行政許可權(quán)的公民、法人或者其他組織。

　　3.監(jiān)督檢查的內(nèi)容

　　根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，我國監(jiān)督檢查的內(nèi)容包括具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)實施行政許可的行為;法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實施行政許可的行為;行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定委托的其他行政機關(guān)實施行政許可的行為;被授予行政許可權(quán)的公民、法人或者其他組織從事行政許可的事項活動情況。

　　六、法律責(zé)任

　　(一)行政機關(guān)的法律責(zé)任

　　行政機關(guān)的法律責(zé)任是指由于行政機關(guān)違法實施行政許可應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可以總結(jié)以下幾種：(1)行政機關(guān)及其工作人員對申請行政許可的公民、法人或者其他組織的申請的不作為;(2)行政機關(guān)工作人員在辦理行政許可、實施監(jiān)督檢查，索取或收受他人財物或者謀取其他利益的違法犯罪行為;(3)行政機關(guān)實施行政許可，濫用職權(quán)、玩忽職守，導(dǎo)致行政相對人應(yīng)該被授予許可而不能獲得，不應(yīng)該被授予許可的而獲得，違法招標(biāo)、拍賣的行為; (4)行政機關(guān)實施行政許可，擅自收費或者不按法定項目和標(biāo)準(zhǔn)的收費違法行為;(5)截留、挪用或者變相私分實施行政許可的費用的行為;(6)行政機關(guān)違法實施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的違法行為;行政機關(guān)監(jiān)督檢查不力，造成嚴(yán)重后果的行為等。針對這些違法犯罪行為應(yīng)分別對行政機關(guān)直接負(fù)責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員追究刑事、行政和民事責(zé)任。

　　(二)行政相對人的法律責(zé)任

　　行政相對人的法律責(zé)任是指公民、法人或者其他組織違法從事被授予行政許可的事項的活動而承擔(dān)的法律責(zé)任。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可以總結(jié)為如下幾種：(1)行政許可申請人隱瞞有關(guān)情況或提供虛假材料申請行政許可的違法行為;(2)被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的違法犯罪行為;(3)行政相對人違法從事行政許可，涂改、轉(zhuǎn)讓、倒賣、出租和出借行政許可證件或者非法轉(zhuǎn)讓行政許可的違法犯罪行為;(4)行政相對人違法從事行政許可，超越行政許可范圍進(jìn)行活動的違法犯罪行為;(5)向監(jiān)督檢查機關(guān)隱瞞有關(guān)情況，提供虛假材料或者拒絕提供真實材料的違法犯罪的行為;(6)行政相對人未經(jīng)行政許可，擅自從事行政許可活動的。針對這些違法犯罪行為應(yīng)對行政相對人按照違法犯罪的情節(jié)分別追究刑事、行政和民事責(zé)任。

　　小結(jié)：本講重點講述了行政許可的種類、設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督及相關(guān)法律責(zé)任，大家從以上這幾個方面有側(cè)重的去理解大綱要求掌握的有關(guān)行政許可法的內(nèi)容。