2019年咨詢工程師考試《政策與規(guī)劃》章節(jié)講義：第六章第一節(jié)

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第六章產(chǎn)業(yè)政策

第一節(jié)產(chǎn)業(yè)政策概述

一、產(chǎn)業(yè)政策的概念

產(chǎn)業(yè)政策是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、調(diào)整各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間相互關(guān)系及其結(jié)構(gòu)變化的措施和手段的總和，是整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策體系的重要組成部分。

產(chǎn)業(yè)政策是通過干預(yù)一國產(chǎn)業(yè)(部門)間的資源分配或產(chǎn)業(yè)(部門)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)組織，達(dá)到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的政策。

產(chǎn)業(yè)政策主要包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)金融政策等。

廣義產(chǎn)業(yè)政策屬于政府的規(guī)制，具有共性，所有經(jīng)濟(jì)主體都必須遵循。例如，市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、關(guān)稅政策、國際貿(mào)易規(guī)則等。

狹義產(chǎn)業(yè)政策是帶有特殊性的、針對(duì)個(gè)別產(chǎn)業(yè)制訂的發(fā)展規(guī)劃、投融資和稅收等政策。

二、產(chǎn)業(yè)政策的作用

產(chǎn)業(yè)政策作用：

糾正市場(chǎng)失靈、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、實(shí)施趕超戰(zhàn)略、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。

(一)促進(jìn)社會(huì)資源有效配置

有效的產(chǎn)業(yè)政策可以通過調(diào)整供給結(jié)構(gòu)和供給總量，實(shí)現(xiàn)總供給與總需求的均衡，改善資源在產(chǎn)業(yè)之間的分配，提高社會(huì)資源配置效率。對(duì)落后國家而言，可以在總結(jié)發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過國家產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

(二)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)效益

投入產(chǎn)出與生產(chǎn)要素的利用效率都與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能夠優(yōu)化資源配置和充分利用資源，可以在既定資源條件下增加產(chǎn)出，不僅可以保證宏觀經(jīng)濟(jì)效益提高，而且能為提高企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。產(chǎn)業(yè)政策有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)和配合，在朝陽產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、夕陽產(chǎn)業(yè)之間形成合理的推進(jìn)序列，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

(三)糾正市場(chǎng)失靈，提高市場(chǎng)效率

產(chǎn)業(yè)政策不僅具有糾正市場(chǎng)失靈的作用，而且能夠通過鼓勵(lì)有效競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)壟斷、繼全市場(chǎng)秩序等政策，改善市場(chǎng)機(jī)制，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率。

(四)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

根據(jù)李斯特保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)理論制定產(chǎn)業(yè)政策，可以促進(jìn)幼稚產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)壯大、新興產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。順應(yīng)WTO規(guī)則的、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策可以優(yōu)化本國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更好地發(fā)揮本國比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，參與國際分工和國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，分享經(jīng)濟(jì)全球化的利益。

(五)提高技術(shù)水平

產(chǎn)業(yè)政策可以推動(dòng)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，加速產(chǎn)業(yè)間技術(shù)轉(zhuǎn)移，引進(jìn)、吸收、消化國際先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)各產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平不斷提高。

三、產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)

從以上定義和作用出發(fā)，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)制定產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)是為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體利益

一般來說，在產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施過程中，政府所代表的是整個(gè)社會(huì)的總體利益，而不是某個(gè)部門或某個(gè)群體的利益。產(chǎn)業(yè)政策的制定以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源的最優(yōu)配置和維護(hù)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

(二)產(chǎn)業(yè)政策是政府間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段

產(chǎn)業(yè)政策不是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，盡管在有些情況下產(chǎn)業(yè)政策也帶有強(qiáng)制性的約束力，但它不同于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接控制和直接參與。產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，通常都要經(jīng)過個(gè)別利益主體根據(jù)其自身利益的最大化進(jìn)行自我選擇而得以實(shí)現(xiàn)。政府并不能代替微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行決策，而是通過產(chǎn)業(yè)政策影響微觀經(jīng)濟(jì)主體的決策。

(三)產(chǎn)業(yè)政策是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性干預(yù)

從長(zhǎng)期目標(biāo)來說，產(chǎn)業(yè)政策不同于短期的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。宏觀經(jīng)濟(jì)政策通常以經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行為目標(biāo)，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策則與經(jīng)濟(jì)振興、經(jīng)濟(jì)趕超等發(fā)展戰(zhàn)略相聯(lián)系，總是表現(xiàn)出前瞻、長(zhǎng)期、優(yōu)化、整體協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性特征。

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四、產(chǎn)業(yè)政策的類型

按照產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)及手段不同，世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策主要有三種不同類型。

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策并重

這種產(chǎn)業(yè)政策以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策為主要內(nèi)容，以提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為主要目標(biāo)，以日本和韓國為代表。

它不同于其他國家把反壟斷作為政策核心，而是把實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、克服過度競(jìng)爭(zhēng)、建立起“有效競(jìng)爭(zhēng)”體制作為其組織政策的基本取向。

(二)以產(chǎn)業(yè)組織政策為主

這是一種以補(bǔ)救性政策為主要內(nèi)容，以形成產(chǎn)業(yè)自我調(diào)整機(jī)制為主要目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策。主要表現(xiàn)在為企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，如推行反托拉斯、支持中小企業(yè)政策等，以美國、德國為代表。

(三)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為主

這種產(chǎn)業(yè)政策以指令性計(jì)劃為主要內(nèi)容，以結(jié)構(gòu)變化為主要目標(biāo)，其思路是運(yùn)用國家力量，實(shí)行社會(huì)資源增量的優(yōu)化配置，促進(jìn)重工業(yè)化。蘇聯(lián)、東歐等社會(huì)主義國家，過去都是實(shí)行這種類型的產(chǎn)業(yè)政策。

五、產(chǎn)業(yè)政策的制定

(一)制定產(chǎn)業(yè)政策的目的和依據(jù)

產(chǎn)業(yè)政策是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及政府和市場(chǎng)調(diào)節(jié)配置資源服務(wù)的。

制定產(chǎn)業(yè)政策的目的，是為了解決資源配置的均衡與效率問題。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置過程中發(fā)揮著決定性作用，追求市場(chǎng)配置資源達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，解決單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無法解決的問題，保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)，形成地區(qū)或國家特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，具有一定的作用。

制定產(chǎn)業(yè)政策的客觀依據(jù)，來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)、客觀規(guī)律及存在的問題，來自于資源配置的合理方向及應(yīng)用效率，來自于具體產(chǎn)業(yè)某一發(fā)展階段的應(yīng)有態(tài)勢(shì)等。

(二)制定產(chǎn)業(yè)政策的原則

(1)把廣義產(chǎn)業(yè)政策同狹義產(chǎn)業(yè)政策區(qū)別開來

廣義的產(chǎn)業(yè)政策，是政府管理經(jīng)濟(jì)的普遍行為，雖然表現(xiàn)形式不同，但都是為了規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體行為和產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，維護(hù)國家利益所必需的。而我們通常所說的產(chǎn)業(yè)政策主要是指狹義的產(chǎn)業(yè)政策。

(2)把發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用同產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用結(jié)合起來。

產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是對(duì)那些關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局和國家戰(zhàn)略利益，但市場(chǎng)作用有限的少數(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)行的發(fā)展扶持和產(chǎn)業(yè)保護(hù)。這種扶持和保護(hù)也必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方向一致。

(3)制定產(chǎn)業(yè)政策必須有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段相配套

產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)要細(xì)化，有明確的針對(duì)性，政策措施要具體和有可操作性，同時(shí)又要與法律法規(guī)相適應(yīng)。

六、產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施條件和方法(兩手段四措施)

產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施需要完備的法制基礎(chǔ)和發(fā)達(dá)的市場(chǎng)條件，還需要有效的實(shí)施工具和手段。

(一)財(cái)稅手段

財(cái)稅手段主要包括發(fā)放補(bǔ)貼、制定特別償還制度、減免貿(mào)易關(guān)稅等幾個(gè)方面。實(shí)施這些政策措施可以加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)貼虧損企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)的設(shè)備投資，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

(二)金融手段

金融手段主要由政府管轄金融機(jī)構(gòu)向企業(yè)發(fā)放低息貸款，規(guī)定相對(duì)優(yōu)惠的商業(yè)貸款利率，以及對(duì)政策上需要支持的產(chǎn)業(yè)或民間企業(yè)進(jìn)行投資。

(三)貿(mào)易保護(hù)措施

貿(mào)易保護(hù)措施主要包括對(duì)國內(nèi)尚未成熟的產(chǎn)業(yè)出于保護(hù)和扶持的目的，采取限制進(jìn)口和鼓勵(lì)出口的措施。主要手段有保護(hù)關(guān)稅、進(jìn)口限制、外資流人限制、技術(shù)引進(jìn)限制等。

(四)法律措施

法律措施主要包括制定頒布法律。通過法律手段，促進(jìn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，以影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(五)組織措施

多數(shù)國家都有專業(yè)組織機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期從事產(chǎn)業(yè)政策研究、制定和執(zhí)行。日本的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省內(nèi)設(shè)有通商政策局、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境局等負(fù)責(zé)制定和協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策。除日本以外，如英國的全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)、法國的工業(yè)戰(zhàn)略開發(fā)部際委員會(huì)、我國的發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院都是這樣的組織。

(六)信息服務(wù)措施

信息服務(wù)措施是指政府經(jīng)常向企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)信息，定期發(fā)布有關(guān)的貿(mào)易資訊，為企業(yè)提供信息指導(dǎo)。

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