2019年城規(guī)《管理與法規(guī)》知識(shí)點(diǎn)：歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃管理

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我國歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本概況

1.歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要意義

保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，保持民族文化的傳承，是連接民族情感紐帶、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)國家統(tǒng)一及社會(huì)穩(wěn)定的重要文化基礎(chǔ)，也是維護(hù)世界文化多樣性和創(chuàng)造性，促進(jìn)人類共同發(fā)展的前提。為此，黨的十七大把加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)，作為推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重要?dú)v史使命。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“中華文化是中華民族生生不息、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的不竭動(dòng)力。”并號(hào)召全黨全國人民“加強(qiáng)對(duì)各民族文化的挖掘和保護(hù)，重視文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)”，“弘揚(yáng)”中華文化，建設(shè)中華民族共有精神家園。”可見加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，同時(shí)還是建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，意義重大。

文化遺產(chǎn)是不可再生的珍貴資源。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國的文化生態(tài)正在發(fā)生巨大變化，文化遺產(chǎn)及其生存環(huán)境受到嚴(yán)重威脅。不少歷史文化名城(街區(qū)、村鎮(zhèn))、古建筑、古遺址及風(fēng)景名勝區(qū)整體風(fēng)貌遭到破壞。文物非法交易、盜竊和盜掘古遺址古墓葬以及走私文物的違法犯罪活動(dòng)在一些地區(qū)還沒有得到有效遏制，大量珍貴文物流失境外。由于過度開發(fā)和不合理利用，許多重要文化遺產(chǎn)消亡或失傳。在文化遺存相對(duì)豐富的少數(shù)民族聚居地區(qū)，由于人們生活環(huán)境和條件的變遷，民族或區(qū)域文化特色消失加快。因此，加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)刻不容緩，具有更加現(xiàn)實(shí)的緊迫性。地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門要從對(duì)國家和歷史負(fù)責(zé)的高度，從維護(hù)國家文化安全的高度，充分認(rèn)識(shí)保護(hù)文化遺產(chǎn)的重要性，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，切實(shí)做好歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作。

2.歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的成效與特征

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，新中國成立以來，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，已先后公布了六批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，目前“國保”單位總數(shù)達(dá)到了2351個(gè)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及設(shè)區(qū)的市、自治州和縣級(jí)人民政府核定公布的省、市、縣級(jí)文物保單位更是不計(jì)其數(shù)。從20世紀(jì)80年代以來，我國已分四批批準(zhǔn)公布了109座國家歷史文化名城，還分三批公布了85座歷史文化名鎮(zhèn)和72座歷史文化名村。并有2座歷史文化名城、25處古遺址、古建筑和6處自然風(fēng)景區(qū)、5座名山被聯(lián)合國教科文組織列入《世界遺產(chǎn)目錄》。在全社會(huì)的共同努力下，我國歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)體現(xiàn)了兩大特點(diǎn)：一是保護(hù)對(duì)象和范圍由早期保護(hù)文物個(gè)體，逐步擴(kuò)大到了保護(hù)歷史文化名城、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、名村;二是保護(hù)途徑更加清晰，方法更加科學(xué)合理，措施也在不斷完善，取得了顯著成效。

改革開放30年，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)奇跡般地出現(xiàn)了持續(xù)快速增長。這種強(qiáng)勁發(fā)展的勢頭與日益豐富的物質(zhì)條件，為歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)提供了越來越多的資金保障和技術(shù)支持，極大地加強(qiáng)了歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作。與此同時(shí)，由于現(xiàn)階段文化遺產(chǎn)保護(hù)的社會(huì)意識(shí)還比較薄弱，加之一些地方、單位和個(gè)人急功近利，也使得歷史文化遺產(chǎn)遭到了比以往任何時(shí)候都要大的破壞，帶來了前所未有的危機(jī)。歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)呈現(xiàn)出機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的時(shí)代特征。當(dāng)前我國文化遺產(chǎn)保護(hù)面臨的許多困難和問題都提醒我們：形勢嚴(yán)峻，不容樂觀。

3.歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的法規(guī)體系

為了進(jìn)一步加強(qiáng)我國歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，繼承和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，推動(dòng)社會(huì)主義先進(jìn)文化建設(shè)，我國陸續(xù)制定了一系列法律、法規(guī)、行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和行政措施，并在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充完善。

1989年12月第七屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(以下簡稱《城市規(guī)劃法》)。

1994年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了建設(shè)部和國家文物局《關(guān)于審批第三批國家歷史文化名城和加強(qiáng)保護(hù)管理請(qǐng)示的通知》。為切實(shí)貫徹落實(shí)國務(wù)院通知精神，建設(shè)部、國家文物局于1994年9月5日發(fā)布了《歷史文化各城保護(hù)規(guī)劃編制要求》，作為國家歷史文化名城保護(hù)的依據(jù)。

2002年10月第九屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議修訂通過《中華人民共和國文物保護(hù)法》。隨后，2003年5月13日國務(wù)院第8次常務(wù)會(huì)議通過了一部行政法規(guī)，即《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》(以下簡稱《文物保護(hù)條例》)。

2005年7月建設(shè)部發(fā)布了《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》。這是國務(wù)院公布第一批國家歷史文化名城23年以后，為編制歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃制定的國家標(biāo)準(zhǔn)。

2005年12月22日國務(wù)院專門下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知(國發(fā)[2005]42號(hào))。接著2007年10月28日第十屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)。同年12月29日第十屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議決定修改并重新公布了《中華人民共和國文物保護(hù)法》(以下簡稱《文物保護(hù)法》)。2008年4月2日國務(wù)院第三次常務(wù)會(huì)議還通過了又一部關(guān)于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的行政法規(guī)，即《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》 (以下簡稱《名城保護(hù)條例》)，從而使我國歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的法規(guī)體系得到了進(jìn)一步完善。

4.歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和城鄉(xiāng)規(guī)劃

歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是我國文化遺產(chǎn)保護(hù)必不可少的重要組成部分，也是中華民族優(yōu)秀歷史文化和中華文明永續(xù)傳承的前提，直接關(guān)系到在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，歷史文化的真實(shí)傳播和載體能否得到有效存續(xù)。

關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)要保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的法律條文，最早見于《城市規(guī)劃法》第三章“城市規(guī)劃的制定”。該章第十四條明確規(guī)定：編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)。這也是“歷史文化遺產(chǎn)”概念第一次在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)法律中出現(xiàn)。《城市規(guī)劃法》經(jīng)過近20年的法律實(shí)踐，不僅積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且獲得了更多的理性思考和理論提煉。這種成果體現(xiàn)在最新公布施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里，使歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的地位更加突出，要求更加明確，操作更加可行。這部法律強(qiáng)調(diào)無論制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，還是實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，并把制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的要求寫進(jìn)了“總則”，范圍也從城市拓展到了鎮(zhèn)和村莊。在第二章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定”第十七條中，還規(guī)定了“自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)”“應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。”在第三章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施”第三十一條中，一改過去城市規(guī)劃法關(guān)于“舊區(qū)改建應(yīng)遵循加強(qiáng)維護(hù)、合理利用、調(diào)整布局、逐步改善的原則”和“改建的重點(diǎn)應(yīng)是危房簡屋、設(shè)施簡陋、交通阻塞、污染嚴(yán)重的地區(qū)”等籠統(tǒng)要求，特別突出了文化遺產(chǎn)保護(hù)，明確規(guī)定：“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。”同時(shí)第三十一條第二款寫有：“歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)以及受保護(hù)建筑物的維護(hù)和使用，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定。”首次把保護(hù)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村寫進(jìn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的法律文件。

需要指出的是，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，盡管保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)通常體現(xiàn)為保護(hù)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，但是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的總則和相關(guān)法條還是使用了“保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)”的表述，這是因?yàn)闅v史文化遺產(chǎn)的概念具有更加寬廣的涵蓋性，不僅包括了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，而且還包括了其他城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)的世界文化遺產(chǎn)、文物保護(hù)單位、歷史文化街區(qū)、歷史建筑物和構(gòu)筑物，以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)貫穿在城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施的全過程，也是取得注冊(cè)規(guī)劃師資格必須掌握的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能。

二、歷史文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵及概念

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理適用的歷史文化遺產(chǎn)概念，特指受我國法律法規(guī)保護(hù)的不可移動(dòng)文物及其承載的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和受國際法律保護(hù)的世界文化遺產(chǎn)。

1.歷史文化遺產(chǎn)的定義

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》 (國發(fā)[2005]42號(hào))于2005年12月22日下發(fā)。這一通知首次明確了我國歷史文化遺產(chǎn)概念，指出：“文化遺產(chǎn)包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。物質(zhì)文化遺產(chǎn)是具有歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值的文物，包括古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑等不可移動(dòng)文物，歷史上各時(shí)代的重要實(shí)物、藝術(shù)品、文獻(xiàn)、手稿、圖書資料等可移動(dòng)文物;以及在建筑式樣、分布均勻或與環(huán)境景色結(jié)合方面具有突出普遍價(jià)值的歷史文化名城(街區(qū)、村鎮(zhèn))。

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是指各種以非物質(zhì)形態(tài)存在的與群眾生活密切相關(guān)、世代相承的傳 統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，包括口頭傳統(tǒng)、傳統(tǒng)表演藝術(shù)、民俗活動(dòng)和禮儀與節(jié)慶、有關(guān)自然界和宇宙的民間傳統(tǒng)知識(shí)和實(shí)踐、傳統(tǒng)手工藝技能等以及與上述傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式相關(guān)的文化空間。”

2.世界文化遺產(chǎn)的定義

世界文化遺產(chǎn)是經(jīng)聯(lián)合國確定、并受到國際社會(huì)公認(rèn)的的世界性歷史文化遺產(chǎn)的總稱。

(1)世界文化遺產(chǎn)?！妒澜邕z產(chǎn)公約》第一條規(guī)定，下列各項(xiàng)為“文化遺產(chǎn)”：

文物：從歷史、藝術(shù)或科學(xué)角度看，具有突出的普遍價(jià)值的建筑物、碑雕和碑畫、具有考古性質(zhì)成分或結(jié)構(gòu)、銘文、窯洞以及聯(lián)合體;

建筑群：從歷史、藝術(shù)或科學(xué)角度看，在建筑式樣、分布均勻或與環(huán)境景色結(jié)合方面，具有突出的普遍價(jià)值的單立或連接的建筑群;

遺址：從歷史、審美、人種學(xué)或人類學(xué)角度看，具有突出的普遍價(jià)值的人類工程或自然與人聯(lián)合工程以及考古地址等地方。

《世界遺產(chǎn)公約》還在第三條規(guī)定，締約國均可白行確定和劃分第一條中提及的本國領(lǐng)土內(nèi)的文化遺產(chǎn)。這就給了各國結(jié)合本國國情解釋文化遺產(chǎn)概念的空間。

(2)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)又稱口頭或無形遺產(chǎn)，是相對(duì)于有形遺產(chǎn)即可傳承的物質(zhì)遺產(chǎn)而言?！侗Ｗo(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》確定的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，指“來自某一文化社區(qū)的全部創(chuàng)作，這些創(chuàng)作以傳統(tǒng)為根據(jù)，由某一群體或一些個(gè)體所表達(dá)，并被認(rèn)為是符合社區(qū)期望的作為其文化和社會(huì)特性的表達(dá)形式，其準(zhǔn)則和價(jià)值通過模仿或其他方式口頭相傳”，包括各種類型的民族傳統(tǒng)和民間知識(shí)，各種語言，口頭文學(xué)，風(fēng)俗習(xí)慣，民族民間的音樂、舞蹈、禮儀、手工藝，傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)，建筑術(shù)以及其他藝術(shù)。

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