城鄉(xiāng)規(guī)劃師|“十四五”規(guī)劃和國土空間規(guī)劃編制中要推進縣域內(nèi)就近城鎮(zhèn)化

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導讀

目前我國國土空間規(guī)劃體系頂層設計已經(jīng)基本形成，自然資源部和相關部門正在組織編制全國國土空間規(guī)劃。92歲高齡的胡序威先生作為學會顧問、終身成就獎獲得者撰文分析我國城鎮(zhèn)化空間格局的演化趨勢，他強調(diào)，有關我國人口城鎮(zhèn)化的空間格局的演化應成為編制全國國土空間規(guī)劃的重要組成部分。胡序威先生指出，針對我國現(xiàn)有城市群外圍的廣大農(nóng)村地區(qū)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，鼓勵部分需轉(zhuǎn)移的農(nóng)民在縣域內(nèi)就近城鎮(zhèn)化，已提到重要日程。同時，為了推進縣域內(nèi)的就近城鎮(zhèn)化，胡序威先生也分析了需要解決的三大制度性問題，為“十四五“規(guī)劃和”全國國土空間規(guī)劃綱要”的制定提供借鑒。

國土指國家主權管轄范圍內(nèi)的地域空間。國土既是資源，也是環(huán)境，包括自然和人文兩個方面。經(jīng)濟社會發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必然要涉及國土資源的開發(fā)利用和國土環(huán)境的治理保護。土地是不可移動的自然資源，因而也是最重要的國土資源。編制全國國土總體規(guī)劃就是要使經(jīng)濟社會的發(fā)展與城鄉(xiāng)人口的分布、資源的開發(fā)利用和環(huán)境的治理保護在全國不同的地域空間綜合協(xié)調(diào)，和諧共處。因而有關我國人口城鎮(zhèn)化的空間格局的演化應成為編制全國國土空間規(guī)劃的重要組成部分。

編制綜合性的國土空間規(guī)劃應兼顧經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益，但在不同的發(fā)展階段往往有不同的側重。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的早中期往往更多地強調(diào)經(jīng)濟效益和空間集聚，待工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入中后期后，才開始較多地關注其生態(tài)效益和社會效益，以及在空間的適度擴散。例如，在上世紀80年代，法國和日本的國土整治和國土規(guī)劃，均開始由國家核心地區(qū)首都圈的高密度的不均衡發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)向振興外圍地區(qū)的相對均衡發(fā)展，以及尊重自然和保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，作為規(guī)劃的主要目標。法國曾提出要重點解決“繁榮的大巴黎和荒蕪的法蘭西”問題。日本則提出要著力管控過度集聚的東京大都市圈，在全國營造多個良好的生活圈。任何國家都存在著經(jīng)濟和人口高密度的核心地區(qū)以及受其輻射影響的外圍腹地。有些幅員遼闊的大國可能存在著多個不同層次的核心地區(qū)與外圍地區(qū)。

我國的城鎮(zhèn)化曾經(jīng)歷過曲折的道路。在計劃經(jīng)濟年代，曾為備戰(zhàn)而提倡工業(yè)分散布局，鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)，嚴格控制大城市規(guī)模。改革開放后，在市場經(jīng)濟的驅(qū)動下，出現(xiàn)了大城市熱。許多城市都在竭力爭取擴大自己的城市人口規(guī)模，以發(fā)展成為特大、超大城市作為自己的規(guī)劃目標。行政區(qū)劃體制的變革，實行地(區(qū))市合并，且將眾多市轄縣和縣級市改成市轄區(qū)，人為地加速了大城市的發(fā)展。致使我國的城鎮(zhèn)化不是使城市的個數(shù)越來越多，而是越來越少。特大超大城市在城鎮(zhèn)總人口中的比重也越來越高。為了防止特大、超大城市不斷攤大餅式空間擴張導致生態(tài)和居住環(huán)境的惡化，提倡在其周圍發(fā)展眾多衛(wèi)星城和中小城市，形成都市圈;或與周圍較多的大中城市、都市圈組合成相互聯(lián)系緊密的城市群。城市群已被我國學術界視為城鎮(zhèn)人口密集的經(jīng)濟核心地區(qū)最佳的城鎮(zhèn)化空間布局形態(tài)。但應該明確，城市群是指城鎮(zhèn)密集的經(jīng)濟核心地區(qū)的城市，城鎮(zhèn)密集地區(qū)也就是城市群所在的經(jīng)濟核心地區(qū)。現(xiàn)今有人任意將城市群的地域范圍做大，把許多城鎮(zhèn)化水平較低、離經(jīng)濟核心區(qū)較遠的欠發(fā)達地區(qū)的城市也劃入城市群，就失去其城市群的原有意義。同樣，也有人將都市圈的范圍劃得很大，混淆了都市圈和都市經(jīng)濟圈的不同地域概念。

多年來，我國一直將發(fā)展城市群作為全國新型城鎮(zhèn)化的重點，直至“十三五”規(guī)劃仍把發(fā)展城市群視為我國新型城鎮(zhèn)化的主體，對此我曾持保留意見。因為城市群所在的我國核心地區(qū)的地域范圍畢竟只占全國廣大國土面積的較小比重，不能把廣大農(nóng)村腹地需向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的很大部分人口都集中到城市群所在的核心地區(qū)，這將會導致深重的生態(tài)災難，而且將使許多社會問題難以解決。

我認為我國已經(jīng)歷了經(jīng)濟高速增長的工業(yè)化中期階段，并已開始向更重視創(chuàng)新和優(yōu)質(zhì)高效的工業(yè)化后期轉(zhuǎn)型，向信息化、智能化社會推進。在產(chǎn)業(yè)結構中，第三產(chǎn)業(yè)的比重越來越高;在人口就業(yè)結構中，從事現(xiàn)代服務業(yè)和社會服務業(yè)的比重也越來越大。智力密集型的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對人才和教育、科技、文化資源的依賴遠大于對自然資源和一般勞動資源的依賴，人們對自然生態(tài)和生活環(huán)境質(zhì)量的要求卻越來越高。

我國社會主義建設的崇高目標，是要讓全國人們走共同富裕的道路，在完成全國貧困地區(qū)的初步脫貧任務后，還要致力于逐步縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的相對貧富差距，逐步實現(xiàn)社會主義公共服務的均等化。因而在規(guī)劃全國經(jīng)濟和人口的空間布局時，不能再繼續(xù)向城市群所在的發(fā)達的核心地區(qū)集聚發(fā)展。除中西部地區(qū)位于東西主軸線上的少數(shù)幾個城市群，以及京津冀城市群中的薄弱環(huán)節(jié)冀中地區(qū)，尚待進一步在量的規(guī)模上有所增強外，多數(shù)城市群已由量的擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)的優(yōu)化。要鼓勵發(fā)達的核心地區(qū)由區(qū)內(nèi)的點軸空間集聚發(fā)展，轉(zhuǎn)向外圍廣大腹地網(wǎng)絡節(jié)點的適度空間擴散發(fā)展。加大核心地區(qū)的富余資金、技術、人才、信息向廣大外圍腹地流動的輻射影響力。隨核心地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級而失去市場競爭優(yōu)勢的某些勞動密集型產(chǎn)業(yè)，應優(yōu)先考慮向其外圍經(jīng)濟腹地轉(zhuǎn)移。

胡序威先生認為：針對我國現(xiàn)有城市群外圍的廣大農(nóng)村地區(qū)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，鼓勵部分需轉(zhuǎn)移的農(nóng)民在縣域內(nèi)就近城鎮(zhèn)化，已提到重要日程。

有以下幾條理由：

(1)縣是我國行政區(qū)劃的基本單元，有的縣比歐洲的小國還大，不搞各縣縣域內(nèi)的現(xiàn)代化，就不可能有全國的現(xiàn)代化。

(2)縣域內(nèi)的現(xiàn)代化,首先是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。必須將傳統(tǒng)的主要依靠人力耕作的小農(nóng)經(jīng)濟改造成現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的大農(nóng)業(yè)或精致高效的特色農(nóng)業(yè)。讓更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)向從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

(3)各縣多具有因地制宜地發(fā)展能體現(xiàn)各自相對優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，或通過地緣和鄉(xiāng)親關系招商引資吸納從大都市、城市群轉(zhuǎn)移過來的某些勞動密集型產(chǎn)業(yè)的條件。

(4)隨著現(xiàn)代化的交通、通信、供電、水利、環(huán)保等各項基礎設施建設在全國廣大農(nóng)村地區(qū)取得很大進展，農(nóng)村地區(qū)的金融、貿(mào)易、旅游、休閑等各種現(xiàn)代服務業(yè)的蓬勃興起，為各縣提供越來越多非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位。

(5)不發(fā)展縣域內(nèi)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不搞縣域內(nèi)的就近城鎮(zhèn)化，就難以保證已脫貧的貧困縣和農(nóng)村貧困戶不再返貧。

(6)由國家推動的各縣在醫(yī)療、教育、文化、體育等現(xiàn)代社會公共服務設施方面的均等化，不可能分散到所有農(nóng)村，只能將重點放到縣城和若干中心鎮(zhèn)，讓全縣農(nóng)村居民均可就近享用這些現(xiàn)代化的社會公共服務，并可吸納眾多大專院校的畢業(yè)生來此就業(yè)。

(7)許多進大都市打工的農(nóng)民工，由于當?shù)氐淖》?、交通等生活成本過高，即使能為其解決戶籍問題，也不愿在此長期定居。經(jīng)多年辛勤積累籌足必要的資金后，多愿回家鄉(xiāng)的縣城或中心鎮(zhèn)購房養(yǎng)老或重新創(chuàng)業(yè)。

(8)正在全國大規(guī)模開展的新農(nóng)村建設，若能與縣域內(nèi)部分農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化緊密地結合在一起，將可有效地推進逐步縮小城鄉(xiāng)差別的城鄉(xiāng)一體化。

(9)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，推進縣域內(nèi)部分農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化，是擴大我國內(nèi)需市場，提升經(jīng)濟發(fā)展活力和潛力的有效途徑。

為了推進縣域內(nèi)的就近城鎮(zhèn)化，需為其解決以下幾個制度性的問題。

首先，需要對農(nóng)村的土地制度進行必要的改革，應允許農(nóng)村的宅基地可在縣內(nèi)市場流通，農(nóng)民在縣內(nèi)城鎮(zhèn)購房，可用自己的宅基地頂價。農(nóng)村的人居占地面積肯定大于城鎮(zhèn)的人居占地面積。所以日本的城鎮(zhèn)化不僅沒有減少耕地面積，反而增加了耕地面積。在我國由于農(nóng)村宅基地不能進入市場流通，必然導致一方面因城鎮(zhèn)化而大量占用耕地面積，另一方面卻因大量農(nóng)村人口外流而出現(xiàn)大片宅基地無人居住的空心村。若能將空心村無人住的宅基地復墾為耕地，即足可頂替因城鎮(zhèn)化需占用的耕地。只要能通過農(nóng)村土地制度的改革，妥善解決城鎮(zhèn)化的占用耕地問題，即使在位于我國重要農(nóng)產(chǎn)區(qū)的縣域，也不應限制其部分農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。

其次，需改革我國現(xiàn)行行政區(qū)劃的設市體制。我國曾采取過切塊(縣城)設市、縣市并列和撤縣設市、城鄉(xiāng)混合的不同的設市體制，均存在不同的問題，致使國務院曾一度長期凍結設市。我們建議對撤縣設市嚴加控制，必須是已經(jīng)高度城市化的縣才能將全縣改為市。在眾多縣內(nèi)已擁有10多萬城鎮(zhèn)人口的縣城和擁有5萬城鎮(zhèn)人口以上的中心鎮(zhèn)均可考慮設縣轄市?？h城設市后可賦以副縣級，現(xiàn)今我國許多省會城市也都賦以副省級。在同一縣內(nèi)可下轄若干個市，這在日本和我國臺灣已早有先例。這樣才能體現(xiàn)隨我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市不是越來越少，而是越來越多。

第三，要發(fā)揚我國發(fā)達地區(qū)幫扶貧困地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)。在發(fā)達地區(qū)的城市群與其外圍農(nóng)村地區(qū)的眾多欠發(fā)達縣之間，應建立起各自分工明確、措施具體的幫扶制度和互利合作制度。

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