土地管理:家庭承包土地的功能、矛盾與協(xié)調(diào)

　　家庭承包經(jīng)營的土地是當(dāng)前維系農(nóng)民與集體、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市的最重要的紐帶，是政府能夠藉以影響和控制農(nóng)村，確保其政策被執(zhí)行的工具，是農(nóng)民就業(yè)、生存的保障體制，也是當(dāng)前農(nóng)民增加收入的主要途徑，這些作用都是由承包土地的各種功能所決定的。本文擬通過分析土地的功能及功能之間的矛盾，來探討承包土地各種功能當(dāng)前所處的發(fā)展階段，并提出協(xié)調(diào)各種功能的政策思考?

　　承包土地的功能及存在的必然性

　　土地作為一種自然資源，其主要功能是為社會(huì)提供食物，作為一種生產(chǎn)要素，就要獲取要素報(bào)酬，這是土地的自然特性和經(jīng)濟(jì)特性。對(duì)國家而言，土地是一種社會(huì)穩(wěn)定的工具，如果在土地前再加上一個(gè)定語“承包”，又賦予了其特有的功能，即為承包主體提供就業(yè)和生存保障，可見，土地本身有三種功能，即為社會(huì)提供食物的社會(huì)功能，確保社會(huì)穩(wěn)定的政治功能和實(shí)現(xiàn)要素報(bào)酬的經(jīng)濟(jì)功能，承包土地則在上述三功能的基礎(chǔ)上延伸出了就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利功能。

　　1.承包土地首要功能：為社會(huì)提供食物供給。這種功能由來已久。

　　一是從歷史上看，土地就承擔(dān)著維持人類生存的重任，古時(shí)“攻城掠地”的戰(zhàn)爭(zhēng)，近現(xiàn)代的局部戰(zhàn)爭(zhēng)，無不是為土地而戰(zhàn)，究其原因是土地的首要功能為社會(huì)穩(wěn)定地提供食物供給。我國早就有“普天之下，莫非王土”，威廉?配第認(rèn)為“土地是財(cái)富之母”，斯密甚至把土地作為產(chǎn)業(yè)價(jià)值的唯一源泉，這都是因?yàn)橥恋啬軌驗(yàn)槿祟惖纳嫣峁┍Ｕ稀５枪I(yè)革命后，人們的生產(chǎn)不再以農(nóng)業(yè)為主，生產(chǎn)要素也就由土地為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以資本、技術(shù)和土地共同主導(dǎo)，而且隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，土地在工業(yè)生產(chǎn)中的重要性越來越小，特別是土地生產(chǎn)的替代物或人工合成食物的出現(xiàn)，有些人誤認(rèn)為土地為社會(huì)提供食物的首要功能將會(huì)淡化。其實(shí)，這種懷疑是沒有道理的。無論如何進(jìn)步，人類如何進(jìn)化，技術(shù)如何先進(jìn)，都不可能取代土地為社會(huì)提供食物的功能。

　　二是對(duì)我國來講，人地矛盾比較尖銳。1952年我國人口總數(shù)為5.75億人，到1997年底，我國實(shí)際人口達(dá)12.36億，45年間增加了6.61億人。另一方面，從建國到1995年，城市化水平僅由10.6%提高到29.04%，46年間提高不到19個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于80年代初世界平均40%的水平。據(jù)估計(jì)，農(nóng)村富裕勞動(dòng)力高達(dá)1.2億。與此相反，我國的耕地卻日漸減少。隨著我國人口進(jìn)一步增多和耕地進(jìn)一步減少，人口與耕地的逆向變化，不可避免地導(dǎo)致糧食供給壓力增大，從而促使政府必須把保證糧食供給作為首選目標(biāo)。因此，我國在1978年，開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正是迫于食物短缺的壓力，1995年和1998年再次強(qiáng)調(diào)家庭承包經(jīng)營的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性也是為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營土地的積極性，提高土地產(chǎn)出率，確保承包土地能為社會(huì)穩(wěn)定提供食物。

　　2.家庭承包土地可以為農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)。一方面，由于我國農(nóng)村勞動(dòng)力資源非常豐富，凈剩余就有1.2億人，而且許多有承包地的農(nóng)民，也處在“吃不飽”的狀態(tài);另一方面，城市工商業(yè)無法承納如此龐大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。這些人只能通過細(xì)化土地，即所謂“三個(gè)人種一個(gè)人的地”，來保證就業(yè)。這種“超小化”的承包地，成為農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，這種生產(chǎn)資料與農(nóng)民一結(jié)合，便構(gòu)成了個(gè)微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，從而演變成了農(nóng)民的就業(yè)崗位。承包土地的這一功能，在城市工商業(yè)不能提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)前，不會(huì)自動(dòng)消失。

　　3.承包土地的社會(huì)保障功能。農(nóng)民與城市有所不同，其主要收入來源是土地，而城市居民在改革前，則是通過對(duì)國家作貢獻(xiàn)，國家承諾其社會(huì)保障，改革后則通過個(gè)人與國家、企業(yè)共同出資建立社會(huì)保障基金來保障，從而使職工逐步走出了是“國家人”的國家保障體系。農(nóng)民則正與此相反，一直沒有明確的社會(huì)保障體系。在建國初期，實(shí)行土地個(gè)人所有制，農(nóng)民就以土地為社會(huì)保障;初級(jí)合作社和高級(jí)合作社以勞動(dòng)報(bào)酬和土地股權(quán)的分紅為生存保障;人民公社時(shí)期，其保障體系是公社這個(gè)大集體，農(nóng)民對(duì)公社的依附，其實(shí)就是對(duì)生存保障體系的一種依賴，與改革前城市居民以國家為保障體系一樣;分田到戶以后，農(nóng)民對(duì)承包土地沒有所有權(quán)，但是有經(jīng)營使用權(quán)和剩余產(chǎn)品的索要權(quán)，承包土地維持了農(nóng)民生老病殘的保障需要，從而農(nóng)民的生存保障從公社又轉(zhuǎn)向了土地，承包土地從而既是生產(chǎn)手段，又是農(nóng)民的生存保障工具，具有不可替代的保障功能。

　　4.承包土地的經(jīng)濟(jì)功能。承包土地如果剝出其社會(huì)各方面的功能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只是一種生產(chǎn)要素而已，和資本、技術(shù)、勞動(dòng)力一樣，是進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的基本資料。作為生產(chǎn)要素在與其他生產(chǎn)要素結(jié)合進(jìn)行生產(chǎn)，必然要取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。對(duì)承包土地的農(nóng)戶而言，其經(jīng)濟(jì)意義在于利用土地生產(chǎn)更多的有效益的產(chǎn)品。特別是現(xiàn)階段，農(nóng)民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時(shí)，承包土地的經(jīng)濟(jì)功能突顯，目前是大多數(shù)農(nóng)民致富的主要途徑。

　　5.承包土地的政治穩(wěn)定功能。一是對(duì)于國家來說，必須要求土地為全國提供穩(wěn)定的食品供給;二是必須保證承包土地為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì).

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